Левинсон Лев Семенович, эксперт МХГ
Свобода деятельности общественных объединений, гарантированная статьей 30 Конституции России, означает в принципе одно — невмешательство государства в их деятельность. Эта свобода перестает быть декларацией и воплощается в институтах гражданского общества только при условии самоограничения власти. Государству не следует соваться туда, где без него можно обойтись. Но государство может и должно обеспечить право на свободу, в том числе свободу каждого на объединение с себе подобными, обеспечить прежде всего законодательно, а затем и в практике работы государственных органов и должностных лиц.
Есть мнение, будто бы неправомерно наделять общественные объединения теми же правами, которыми обладает каждый человек, и будто бы неправильно ограничивать их обязанности только теми, которые несут граждане. Дескать, общественные объединения, в отличие от частных лиц, — субъекты публичного права, и поэтому законом на них могут быть возложены и другие обязанности и ограничения. Чтобы с этим не согласиться, достаточно посмотреть еще раз в ту же статью Конституции, которой закреплено право каждого на создание общественных объединений и право на свободное участие в таковых. Оттого, что двое или трое соберутся для какого-то общего, интересующего их занятия, их личные и гражданские права не могут быть уменьшены, а только увеличены. Ведь сумма единиц не может быть меньше единицы.
У замечательного венгерского режиссера Иштвана Сабо есть фильм[1]: десятка полтора прежде незнакомых людей находят брошенный трамвай, ставят его на рельсы, поселяются в нем, приводят в движение и долго едут, преодолевая испытания, объединенные одним общим стремлением к переменам. Подобно и общественные объединения. Люди, объединенные совместными действиями, не нуждаются в разрешении их совершать, если такое разрешение не требуется по закону для отдельного гражданина. Может человек без разрешения помогать бедным? Или в теплой компании пить чай? Или сажать цветы в городе могут только члены общества садоводов? Может общественная организация, даже если это Союз архитекторов, помогать не только своим членам, но и кому угодно, или организовывать совместные с кем-либо чаепития для обсуждения политических сюжетов? Может. Только вот российский законодатель считает не так. И уж совсем иначе относится к этому Министерство юстиции, уничтожающее НКО, как последний русский царь отстреливал ворон и кошек.
Навязывается точка зрения, что НКО не может заниматься ничем, что не предусмотрено ее уставом. Не предусмотрены уставом совместные чаепития и политические диспуты? Значит, — говорят чиновники, — не вправе, нарушение закона. С позиций же права должно быть иначе: недопустимо то, что противоречит уставу. Впрочем, это противоречие и его последствия преодолеваются не прокуратурой и юстицией, а самим НКО в процессе саморегулирования. Или не преодолеваются. Это его устав, это его дело. Возьмем, к примеру, известную всем религиозную организацию (юридически такое же НКО, как и другие общественные организации), проповедующую, как ей и полагается, воздержание от пьянства, порицающую табакокурение. И тут на всю страну публикуется, что эта церковь в лице своих высших должностных лиц торгует на широкую ногу водкой и табаком. Это не противоречит закону, но не соответствует внутреннему уставу церкви. Есть ли у государства повод для вмешательства? Если члены сей церкви не возражают, то это их церковное дело. «Не можете служить Богу и мамоне» — это по другому ведомству, в УК и КоАП нет статьи «служение мамоне». Государственное вмешательство недопустимо.
Перечитывая систематически обновляемый закон об НКО, обнесенный колючей проволокой, трудно воздержаться, чтобы не сказать грубость. Вот сказано: «Контроль за соблюдением некоммерческими организациями требований законодательства Российской Федерации и целей, предусмотренных их учредительными документами, осуществляется при проведении федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций». Спрашивается, зачем здесь надзиратели? Это что — зона? Какое дело госорганам до того, достигают ли НКО своих целей? Будут ли, например, правоверные в раю или нет, и сколько их денег (не бюджетных!) будет на это потрачено? Или найдут ли искомое общественники, ищущие Лохнесское чудовище?
В 2017 году, когда пишется этот обзор, законодательство об общественных объединениях и других НКО стало таким, что весь круг их существования со всех сторон обставлен разнообразными требованиями, предписаниями, ограничениями, запретами, как будто НКО — волки, истребить которых полностью нельзя, но давать им полную свободу бесчинствовать, сбившись в стаи, тоже не след.
Священным принципом гражданского права является закрепленный в статье 1 Гражданского кодекса РФ принцип «невмешательства кого-либо в частные дела». Поэтому требование (к сожалению узаконенное) соответствия устава НКО закону, а деятельности — уставу, равно как обязательные проверки, отчеты, разнообразные формы контроля, — все это лишнее, равно как и пресловутая прозрачность. С какой стати НКО обязаны пускать чиновников Минюста на любое свое мероприятие? А по закону — должны. Отсюда — противоречие. Ведь не запрещено проводить собрания НКО по квартирам. Квартира при этом не перестает быть жилищем. А жилище — неприкосновенно. Куда же деваться чиновнику Минюста с его правом присутствовать? И разве у общественных организаций не может быть своих тайн? пусть не тайн — секретов? Может быть обсуждается приватный вопрос (исключение из партии, выборы королевы красоты, составление завещания потомкам… То есть то, что по уставу должно проводиться без посторонних). Как гражданин не обязан отчитываться перед государством, что он ест, с кем общается, какие цели преследует, о чем думает, — так и гражданские союзы не обязаны быть прозрачными. Как и для коммерческих организаций, для НКО, желающих иметь статус юридического лица, должно быть достаточной единственной, при этом исключительно заявительной, регистрации — в налоговых органах.
В 2002-2003 годах по программе развития ООН (ПРООН) группой национальных экспертов (я имел честь быть в их числе) при участии Комитета Госдумы по делам общественных объединений были разработаны, на основе международных документов и опыта других государств, основные направления совершенствования российского законодательства об НКО. Ключевым в этих предложениях было саморегулирование за счет сокращения государственных нормативов, преодоления внешней «зарегулированности». Но все эти наработки пошли коту под хвост. Начавшееся в 2006 году перекраивание Федерального закона «О некоммерческих организациях» прямо противоположно тем направлениям, которые были предложены экспертами ООН.
До 2006 года из всех организационно-правовых форм НКО только общественные объединения, религиозные организации и некоторые другие специфические организации (например, национально-культурные автономии) проходили двойную регистрацию — то есть не только формальную в налоговой, но и разрешительную в управлении юстиции, а все остальные формы НКО регистрировались как юридические лица только в налоговой инспекции. Начиная же с 2006 года все созданные гражданами НКО стали обязаны регистрироваться в органах юстиции — заявительная регистрация была заменена на разрешительную. Налоговая инспекция, принимавшая ранее документы на регистрацию, проверяла только их комплектность, а содержание устава, цели и задачи НКО ее не интересовали. Теперь, уже более 10 лет, государство проникло везде — фактически санкционирует появление НКО на свет и надзирает за их деятельностью, требуя регулярной отчетности, причем отчетность эта избыточная и громоздкая. Небольшие НКО, не получающие никаких доходов, оказались перед необходимостью прекращения деятельности и ликвидации — составление отчетов требовало непосильных для них затрат.
В результате дошло до «иностранных агентов»[2] и «нежелательных организаций»[3].
Государственная политика, в том числе законодательная, ущемляющая свободу объединений, — а такая политика развивается по нарастающей с 2006 года, — вредит, по моему убеждению, всем НКО, независимо от их формы и области деятельности. В разной степени, конечно, но всем.
Относительно того, что такое НКО и чем они занимаются или должны заниматься, существует два ошибочных представления. На этих заблуждениях держится построенная в РФ система подавления гражданской активности.
Первое состоит в том, что якобы есть принципиально разные типы НКО, и поэтому, дескать, государственная политика по отношению к ним также должна быть различна. Есть теория, которая в некоторых странах, в том числе в России, превращена законом в практику, о делении гражданских организаций на НКО общественной пользы и НКО внутреннего интереса. Это неправовая и вредная теория. НКО внутреннего интереса представляют общезначимую ценность сами по себе: общественная выгода состоит в самом осуществлении гражданами права на объединение. Равно как свобода собраний, митингов, шествий и пикетирования сама по себе почти всегда важнее тех поводов, из-за которых они проводятся. С правовой точки зрения не важно, чем занимается организация. Точно так, как любой обыватель имеет равные права с Эйнштейном, так и объединения, созданные как простыми смертными, так и Эйнштейнами — равноправны.
В РФ фактически существует еще один принцип разграничения, буквально в законе не сформулированный, но вытекающий из него и торжествующий на практике. Это деление НКО на социозащитные (в законе они названы «социально ориентированные») и правозащитные (политические). Такое искусственное деление приводит к политически мотивированному отбору. Одни вправе претендовать на государственную поддержку. Другие зачисляются в «иностранные агенты» и всячески поносятся в телевизоре.
Скажу больше: любая дифференциация НКО способствует дискриминации и подавлению неугодных и неудобных с одновременными преференциями для белых и пушистых.
Здесь место сказать вкратце об избыточном регулировании вообще и зарегулированности сферы НКО в частности. Специальные законы о различных видах НКО ничего полезного не дают, а лишь ограничения свободы тех, о ком закон, или тех, кто под него не подпадает. Нет никакой правовой специфики у политических партий, которые до 2001 года прекрасно жили по закону «Об общественных объединениях», закон же о партиях отсек от политики все прочие гражданские организации. Нет никакой правовой специфики и у религиозных организаций. Все особенности закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» — это ограничения свободы вероисповеданий по признакам «традиционности», числу участников, месту их жительства, да еще и безбожных запретов беспрепятственного распространения вероучения. Нет правовой специфики ни у общественных объединений, ни у казачьих обществ, ни у благотворительных и молодежных организаций, ни у национально-культурных автономий. Нужен один закон. Это закон «О некоммерческих организациях», ближе к его первоначальной, 1996 года, редакции.
Второе заблуждение относительно НКО — якобы правозащитные, социозащитные, сервисные НКО не занимаются политической деятельностью. Будто бы политика находится вне общества. Будто политикой должны заниматься «политики», (не)понятно откуда берущиеся. Из-за такой позиции правозащитников — «мы вне политики» — в России построена и скреплена законами стена между властью и обществом. Однако Конституция называет основным субъектом власти граждан, а не государственные органы.
Попробуйте сегодня зарегистрировать устав своей НКО, записав в нем право участвовать в выборах и выдвигать свой или совместный с другими НКО список кандидатов. Подумают, что вы сошли с ума. Между тем, в 1995 году на выборах в Государственную Думу второго созыва общероссийские общественные объединения участвовали наравне с политическими партиями. В списке избирательных объединений было 43 позиции. И если бы не 5-процентный барьер, это была бы самая представительная Дума.
Теперь, из-за закона об «иностранных агентах», участие НКО в политической жизни рассматривается чуть ли не как преступление. Действительно, НКО занимались правами человека, экологией, выживанием народа на спонсорские, чаще всего иностранные или международные, деньги. И нет в том ничего зазорного. Потому что альтернатива — получать деньги от собственного государства на контроль за ним же — превращает независимые НКО во что-то вроде службы собственной безопасности МВД или ФСБ.
Конституционный Суд, признавая в Постановлении от 8 апреля 2014 года закон об «иностранных агентах» соответствующим Конституции (с чем никак нельзя согласиться), заявил, что «любые попытки обнаружить в словосочетании «иностранный агент» … отрицательные контексты лишены каких-либо конституционно-правовых оснований». Чтобы не найти очевидного противоречия закона Конституции, КС представил требование регистрироваться «иностранными агентами» как чисто техническое, статистическое. Однако последствия этой «формальной процедуры» говорят об обратном. «Иностранные агенты» не вправе участвовать в избирательном процессе, выдвигать на выборах наблюдателей; им запрещено финансировать СМИ и политические партии; им нельзя использовать упрощенную бухгалтерскую отчетность.
Законы, угрожающие деятельности гражданских организаций, можно разделить на группы.
Во-первых, законы, заведомо направленные против неправительственных организаций. Это законы об «иностранных агентах», «нежелательных организациях», об НКО в целом (в его нынешнем виде), об экстремизме (речь о них пойдет ниже).
Во-вторых — законы, оставляющие, заведомо или по недомыслию, место для злоупотреблений властью, и потому удобные для избирательного применения против неугодных. Таковы некоторые статьи УК (например, статьи 282 о разжигании ненависти и вражды, 283 о гостайне) и КоАП (блок статей главы 19 о невыполнении «законных требований» различных должностных лиц).
В-третьих — законы сами по себе вполне правовые и демократичные, или, во всяком случае, нейтральные по отношению к НКО, но используемые против НКО вопреки своему содержанию. Традиция применения законов прямо противоположна установленному Конституцией правилу: права человека определяют смысл, содержание и применение законов. Выходит же, что любое место законодательства, требующее толкования, толкуется в сторону ограничения прав. Это относится, например, к закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Закон об НКО
В первоначальной редакции 1996 года Федеральный закон «О некоммерческих организациях» был гарантией свободы. Теперь, с января 2006 года, тот же закон стал основным ограничителем свободы НКО. Государство наделило себя правом контроля общественных организаций (разрешительная регистрация, тотальный контроль, многочисленные запреты, изнурительная отчетность). В том же духе был изменен закон «Об общественных объединениях». За прошедшие десять с лишним лет эти законы ежегодно поправлялись (коверкались).
Появились нормы:
- об обязательной публикации отчетности в интернете или СМИ,
- о запрете для ряда лиц быть учредителями НКО,
- о праве госорганов проверять, соответствует ли целям и задачам НКО расходование денежных средств и иного имущества, откуда бы оно ни поступало,
- о праве органов юстиции по своему усмотрению запрещать иностранным неправительственным фондам направлять «денежные средства и иное имущество определенным получателям» (статья 32).
Доконтролировались уже до вмешательства в дела иностранных организаций.
Мне скажут, что, несмотря на весь негатив, в 2010, 2016 годах закон об НКО был дополнен большим блоком поправок о государственной поддержке социально ориентированных организаций, особенно тех из них, которые получают мандаты «исполнителей общественно полезных услуг». Это, действительно, было бы не так плохо, если бы в перечень направлений общественно полезной деятельности были включены защита прав и свобод граждан, экология, наблюдение за выборами, общественный контроль. А так получается, что НКО, не занесенные в список «полезных», по умолчанию становятся вредными.
«Иностранные агенты»
Тема слишком известная. Так что только два момента.
Закон этот заведомо не мог и не может быть соблюден даже самыми законопослушными «агентами поневоле». По закону «некоммерческая организация, намеревающаяся после государственной регистрации осуществлять свою деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, обязана до начала осуществления такой деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» (статья 32). Но ведь НКО — не структурные подразделения зарубежных фондов, живущие на их деньги. Организации подают в фонды заявки на свои (а не их!) конкретные проекты и не все они удовлетворяются. Иногда приходится искать спонсора по нескольку лет. По смыслу же нормы, вытекающему из ее буквального прочтения (а как еще можно читать законы?), следует, что НКО должны записываться иностранными агентами независимо от того, будут получены иностранные деньги или нет. Ярлык «иностранный агент» навешивается за выбор, за то, что посмел. Авторы закона не озаботились даже указать, когда именно следует подать заявление о разоблачении в себе «иностранного агента».
Второй момент, который надо обговорить, это политическая деятельность. В этой части нормы об иностранных агентах были существенно изменены. Первоначально, с 2012 года, политическая деятельность описывалась в законе так: «некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях». Как умысел является условием привлечения к уголовной ответственности, так признание «иностранным агентом» было возможно только при направленности политической деятельности НКО на изменение государственной политики. И мы говорили тогда: что такое государственная политика, изменения которой добиваются «агенты»? Естественно, что правильный ответ следовало искать не в голове, а в законодательстве. Не в законах, в законах нет такого ответа. Но он есть в Конституции. Статья 80: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Значит, реальная политика, реализуемая президентом, должна соответствовать Конституции. В Конституции же сказано, что целью, оправдывающей существование государства, являются права и свободы человека, которые определяют деятельность всех ветвей власти (статья 18). Кроме того, в статье 7 Российская Федерация определяется как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека». Других определений политики в Конституции нет. Иностранными же агентами закон предлагал считать только те НКО, деятельность которых, финансируемая из зарубежных источников, была не просто политической, а направленной на изменение государственной политики. Но правозащитные организации целями и задачами своей работы ставили и ставят не изменение[4], а соблюдение государственной политики в ее конституционном смысле. Именно такую позицию избрал, например, Фонд «Общественный вердикт», оспаривая в суде признание его «иностранным агентом». Вердикту суд отказал, но закон вскоре переписали[5]. И теперь в нем ничего не говорится о политической направленности, а просто перечислены конкретные сферы и формы деятельности, признаваемой политической. А изложено это так, что не оставляет шанса ни одной НКО, занимающейся хоть правозащитной, хоть любой другой деятельностью. Одной из таких форм названо «участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений». Ясно, что любая действующая НКО проводит какие-либо собрания с выступлениями. Такой же универсальный характер имеет еще один признак политической деятельности — «распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике». Вдобавок к тому политическим названо «финансирование указанной деятельности» (а там, помимо приведенных, содержатся еще с десяток позиций). В результате получается, что иностранным агентом рискует стать не только любая НКО, высказывающая как негативные, так и одобрительные мнения о политике, но и, заодно, отечественные фонды, распределяющие гранты и иностранного и отечественного происхождения. Проще говоря, всякий жертвующий организации, если она получала или «намерена получить» деньги из-за рубежа, должен понимать, что он финансирует «иностранного агента».
Нежелательные
Закон о нежелательных организациях[6] абсолютно безнравственный. Показательно, что этот закон был принят в 2015 году как дополнение к принятому в 2012 году так называемому закону о Диме Яковлеве (о запрете усыновления детей гражданами государств, установивших санкции на список Магнитского). По мнению министра иностранных дел Лаврова это был «адекватный ответ». Столь же «адекватным», то есть по ту сторону права и правды, стал удар по российским гражданским организациям путем лишения их основного источника финансирования. Можно понять, что такое террористические организации, хотя не все, оказавшиеся в их российском перечне являются таковыми. С трудом и несогласием можно понять, кого относят к экстремистским (основания для этого безразмерны, но все же перечислены в законе). Что такое «нежелательные организации», за какие грехи они объявляются таковыми, не раскрывается. Как у Чехова: «не ндравится он мне, не ндравится». И происходит это, в отличие от включения в террористический и экстремистский списки, внесудебно. Решение принимает Генпрокуратура по согласованию с МИДом и обнародует его Минюст. До самих организаций, признаваемых нежелательными, у российских органов дотянуться руки коротки, да и цели такой не ставится. Мера эта для внутреннего употребления. И наказываются за это, а такие примеры уже есть, российские организации. За продолжение проектов и программ, распространение материалов и другие формы сотрудничества с нежелательными, наступает административная, а затем и уголовная ответственность. По статье 20.33 КоАП — штраф для граждан от 5 до 15 тысяч рублей, должностных лиц от 20 до 50 тысяч рублей, юрлиц — от от 50 до 100 тысяч рублей. Упорствующие, после 2-х в течение года привлечений по КоАП, наказываются по статье 284.4 УК, где предусмотрены наказания от (минимум) 300 тысяч рублей штрафа до от 2 до 6 лет лишения свободы. То есть это тяжкое преступление. Со всеми вытекающими.
Зачем, спрашивается? Мало что ли списка экстремистских? Думаю, задача здесь другая. Фонды, сразу же попавшие в нежелательные, финансировали не только правозащитников. И Институт Открытое общество (Фонд Сороса), и NED поддерживали множество чисто культурных и научных программ, особенно Фонд Сороса. Лечение туберкулеза в тюрьмах (массовая эпидемия была остановлена), развитие библиотек, поддержка толстых литературных журналов, современного искусства, индивидуальные исследовательские гранты. НКО, работавшие по этим направлениям, нельзя было все же назвать экстремистскими, да и под иностранных агентов не всех — по разным причинам — удобно было подвести. Но несмотря на все это, и сообщество больных диабетом, и общество охраны природы, и собиратели старинных монет, в случае выявления их контактов с «нежелательными», становятся политическими (в лучшем случае — потенциально). И подлежат за это вполне настоящим уголовным репрессиям. К «иностранным агентам» закон не так суров: заклейми себя агентом и спи спокойно….
Думаю, дело еще и в том, что изоляционистская идеология из года в год набирает обороты. Если «иностранные агенты» — это хотя и занавес, но скорее театральный, то «нежелательные» — это уже занавес железный. И соображения сооружающих его те же, что при Брежневе-Андропове: когда «Новый мир» Твардовского был разгромлен, инакомыслие стало прорастать в таких, казалось бы, специальных местах как журнал «Химия и жизнь». Поэтому (рассуждают товарищи той же генерации, что и гонители тех десятилетий), прижми мы правозащитников, их остатки, глядишь, переместятся в физики и лирики.
Здесь можно сказать проще — тотальный контроль.
В законе о «нежелательных» говорится: «деятельность иностранной или международной неправительственной организации, представляющая угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны или безопасности государства, может быть признана нежелательной на территории Российской Федерации» (статья 3.1).
Основы конституционного строя, обороноспособность и безопасность — да, это есть в Конституции. Одно только выпало: права и свободы человека, являющиеся по Конституции большей ценностью, чем оборона и безопасность вместе взятые.
Экстремистские
И закон об НКО в его нынешнем изуродованном виде, и иностранные агенты, и нежелательные организации — все это законы, принятые с единственной целью: подавление любой неподконтрольной активности, больше одного не собираться. Убежден, что закон «О противодействии экстремистской деятельности» стоит в том же ряду. Никаких иных целей он не преследует.
Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности», по моему глубокому убеждению, принимался исключительно в целях подавления гражданских инициатив и политической свободы вообще. За 15 лет действия этого закона вокруг него образовались заросли антиэкстремистского законодательства, распространившегося и на закон об НКО и смежные с ним законы об общественных объединений, о религиозных организациях, создан гигантский репрессивный инструментарий в КоАП и УК.
Показательна судьба статьи 280 УК, по которой в первоначальном виде (в редакции 1996 года, когда даже слова «экстремизм» не было в юридическом лексиконе) была предусмотрена ответственность за «призывы к насильственному захвату власти, насильственному удержанию власти, насильственному изменению конституционного строя». Учитывая признак насильственности, это была обычная норма, имеющаяся в кодексах многих государств. Когда же началась антиэкстремистская истерия, конкретные действия — призывы к насилию — были из статьи 280 вымараны и заменены ответственностью за «призывы к экстремистской деятельности». А что является экстремистской деятельностью? А что экстремистской деятельностью не является?
Как и в статье 280 УК, в Федеральном законе «Об общественных объединениях», в первоначальной редакции 1995 года, была воспроизведена конституционная формула допустимого ограничения свободы ассоциаций: «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной розни». И здесь законом от 25 июля 2002 года, одновременно с принятием закона об экстремизме, приведенная выше норма была заменена запретом создания и деятельности объединений, «цели и действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности». То же произошло и с законом «О свободе совести и о религиозных объединениях». Таким образом законы об НКО были вписаны в контекст антиэкстремистского закона.
Признание организации экстремистской влечет:
- уголовную ответственность за участие в ее деятельности после запрета, включая запреты учрежденных ею средств информации, проведения ею массовых мероприятий и участия в них, использования ее символики;
- обращение имущества организации в собственность государства;
- ограничение трудовых прав ее членов и участников, в том числе в сферах образования, государственной и муниципальной службы.
Признается экстремистом и автор литературного или иного художественного произведения, если оно содержит «хотя бы один из признаков» экстремизма.
Осужденный за совершение преступления экстремистской направленности не может быть избран депутатом Госдумы и президентом РФ. Хуже того — депутатом и президентом не может быть даже привлеченный к административной ответственности по статье 20.7 КоАП за распространение экстремистских материалов, и по статье 20.3 КоАП за публичную демонстрацию нацистской и «сходной с ней до степени смешения» символики. Это прямо перпендикулярно Конституции, которая в статье 32 содержит закрытый перечень ограничений избирательных прав — как активного права, так и пассивного: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Раз в Конституции не сказано «и в других установленных федеральным законом случаях», то таких случаев быть не может.
После полного запрета в России объявленных экстремистами Свидетелей Иеговы, подобное может произойти с какими будет угодно организациями, не только религиозными.
Определение экстремизма содержит разнообразнейший, разнонаправленный и к тому же периодически дополняемый вносимыми поправками набор признаков, сваленных в одну кучу, чтобы можно было доставать любой, по фасону субъекта — человека или организации, на которых навешивают ярлык экстремиста. Достаточно того, что наравне с терроризмом и совершением иных особо тяжких преступлений по мотивам национальной и религиозной ненависти (убийств, пыток…) в определение экстремизма входят «пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии» и «нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии». Одно только слово «социальное» делает понятие «экстремизм» безграничным. Уже не десятки, а сотни уголовных дел по разжиганию вражды к социальным группам «полиция», «сотрудники администрации президента», «правительство», «депутаты», «члены ЦИК», «члены партии Единая Россия»… Последние, наверное, и в самом деле являются особой социальной группой.
Ликвидацию Свидетелей Иеговы как якобы экстремистской организации можно рассматривать как состоявшуюся спецопреацию, которая угрожает в России любой неугодной, в том числе общероссийской организации. Никакой религиозной специфики в данном случае нет, да ее и вообще нет в правовом смысле, любая религиозная организация такое же НКО как прочие.
Как Верховному Суду удалось одним махом ликвидировать Управленческий центр и зарегистрированные в РФ более 400 общин[7]? Инструментом запрета Свидетелей Иеговы стали «экстремистские материалы». Весь их многотысячный список (на конец августа 2017 года — 4202 позиции), размещаемый на сайте Минюста, служит декорацией для расправы с несколькими организациями.
Все было разыграно как по нотам. Сначала несколько лет накапливались судебные решения, которыми отдельные выпуски журналов «Сторожевая башня» и «Пробудитесь!» были признаны экстремистскими материалами. Затем создавались «доказательства» — якобы Свидетели продолжали распространять запрещенные издания. Свидетели утверждают, что «запрещенку» им подбрасывали, о чем свидетельствуют записи камер наблюдения. Верховный суд, рассматривавший иск Минюста о ликвидации Свидетелей Иеговы, отказал им в ходатайстве о просмотре в судебном заседании этих видеозаписей. И понятно, почему: именно этот факт имел бы юридическое значение для судебного решения.
Распространение экстремистских материалов само считается по закону экстремистской деятельностью. Ликвидировать общероссийскую или международную организацию за занятие экстремистской деятельностью, включить саму организацию в список экстремистских может только Верховный суд (соответственно областную организацию — областной суд, местную — районный суд). Таким образом, решение ВС по общероссийской организации было обусловлено наличием решений районных судов о признании материалов, распространяемых организацией, экстремистскими. Все это было совершенно неправовым, но вполне законным.
Дела о запрете изданий рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, но по сути происходит как бы первый этап уголовного преследования — дело рассматривается по инквизиционным правилам, игра идет в одни ворота. В гражданском суде формируются доказательства для уголовного дела. Если материал признается экстремистским, то автор-издатель-распространитель становятся не ответчиками в гражданском процессе, а сразу обвиняемыми в экстремистской деятельности. Хорошо еще, что на участвовавших в Верховном суде руководителей «экстремистской организации» не надели наручники в зале суда, как на уличенных сбытчиков «опиума для народа».
Единственным юридическим вопросом, подлежавшим оценке Верховного суда, было распространение или нераспространение материалов, уже признанных экстремистскими. Обоснованность же самих судебных решений о признании текстов экстремистскими в Верховном суде с формально-юридической точки зрения и не должна была рассматриваться. Это вроде того, как если бы человека судили за сбыт наркотиков, а он доказывал не то, что он не сбывал, а что вещество — никакой не наркотик и опасным не является, а включено в списки по недомыслию. Такому человеку сказали бы — иди в гражданскую коллегию и доказывай там что этот наркотик не является наркотиком. Но поскольку судья ВС Юрий Иваненко, рассматривавший иск Минюста, прекрасно понимал, что запрещенную литературу подбрасывали, он всячески поощрял судоговорение на любую тему, кроме имеющей значение для данного дела, то есть — был ли подброс. Свидетели Иеговы в процессе тоже наверняка это понимали, но не имея никакой публичной трибуны кроме этого суда, правильно сделали, что заставили суд слушать о вере, о жизни Свидетелей, о репрессиях в фашистской Германии и сталинско-хрущевском Союзе. Ничто из сказанного Свидетелями в ВС не было и не могло быть опровергнуто.
Экстремистский перечень изобретен был не только для уничтожения неугодных НКО, но и для того, чтобы политически преследуемые организации, такие как Свидетели Иеговы, смешать в экстремистском списке, как в помойной яме, с буйными антисемитами, сумасшедшими исламистами с ножом в зубах, скинхедами, фашистами. Трудно было запретить самую мирную, абсолютно чуждую насилию, незлобивую организацию, не замарав ее предварительно в глазах телезрителей.
Закон «О противодействии экстремистской деятельности» устроен так, что авторы, издатели, распространители материалов, проверяемых на экстремизм, не извещаются ни о поступившем в суд заявлении прокуратуры, ни о решении суда о включении в список. При этом попадание в перечень экстремистских материалов происходит по решению районного суда в любой точке РФ по месту изъятия. Материалы же, обнаруженные в интернете, могут быть подвергнуты судебному запрету по месту нахождения нашедшего, то есть где угодно. Так что защитников у признаваемого экстремистским издания в судебном заседании, как правило, нет, значит — все согласны. Ни прокурор, ни суд не утруждают себя изучением осуждаемых текстов. Это делают безотказные ведомственные эксперты, либо специально отобранные «вневедомственные».
По существу решения судов об экстремизме производятся экспертами.
Каковы же экспертизы, кто эти эксперты? Вот номер 3417 о включении в список книги Свидетелей Иеговы «Самый великий человек, который когда-либо жил». Решение Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга от 22 декабря 2015 года — это переписанная экспертиза: «Проведенное исследование показало, что текст материала содержит: высказывания, направленные на возбуждение социальной и религиозной розни, обосновывающие необходимость возбуждения социальной и религиозной вражды; высказывания, направленные на пропаганду исключительности, превосходства, неполноценности граждан по признаку их религиозной принадлежности, на пропаганду неполноценности по признаку социальной принадлежности; лингвистические и психологические признаки пропаганды исключительности, превосходства, неполноценности человека по признаку отношения к религии, принадлежности к конкретной социальной группе; лингвистические и психологические признаки оправдания практики совершения действий, направленных на полное уничтожение различных групп и их представителей, высказывания, в которых негативно оценивается конкретная группа лиц по признакам национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а также принадлежности к конкретной социальной группе; лингвистические и психологические признаки унижения человеческого достоинства по признаку отношения к религии, возбуждения вражды, ненависти (розни) по отношению к группам, выделяемым по признакам отношения к религии и принадлежности к определенной социальной группе (представители всех земных человеческих правительств, в частности ООН)….Распространение экстремистских материалов приводит к увеличению преступлений экстремистской направленности, что создает угрозу национальной безопасности государства.» Это вся содержательная часть решения. С лингвистической точки зрения (не утверждаю — предполагаю) приведенный текст написан экспертом и переписан судьей — да что там переписан, перенесен из файла в файл (только последнее предложение в приведенной цитате — это вклад суда). И суд, в принципе, прав. Иисус, самый великий человек, живший на земле, действительно своим учением создает угрозу национальной безопасности государства.
Генпрокуратура и Минюст собрали вокруг себя пул прикормленных экспертов, чьи научные познания гарантированно приводят к «правильному» заключению. И верят в судах только им. Приведи хоть трижды академика, суд все равно сошлется в решении на Наталью Крюкову, которая по одним только Свидетелям составила около 50 заключений. Последнее, на август 2017 года, что она доказала суду, что Библия в новом переводе Свидетелей Иеговы — это не Библия, а самый что ни на есть экстремистский материал. Суд и прокуратура, как видно из решения суда, довольны, хотя от такой экспертизы дистанцировался даже главный сектоборец А.Л.Дворкин.
Не могу согласиться с понятием «неправомерный антиэкстремизм», которое подразумевает возможность правомерного антиэкстремизма. Речь не о том, что никакая деятельность по разжиганию ненависти и вражды не может быть запрещена и наказуема. Для защиты общества от таких преступлений в УК имелась и остается статья 282 (возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства), хотя и эта статья тоже избыточна в своем репрессивном потенциале. Уголовно наказуемыми по 282-й должны быть только действия, связанные с насилием или призывами к насилию. Все прочее, включая унижение по признакам религии и национальности должно находиться в сфере гражданских правоотношений, судебной защиты чести и достоинства личности, включая опровержение порочащих сведений, компенсацию морального вреда. Правом же обращения в суд в защиту от оскорблений, клеветы, унижения, дискриминации как в отношении конкретных граждан, так и в отношении неопределенного круга лиц, должны обладать некоммерческие организации. Сейчас таким правом вполне справедливо обладает прокуратура, но не пользуется им, или пользуется очень редко.
Наихудшим последствием такой политики становится разъедающая общество нравственная коррозия. Показатель тому — поощрение доносительства, уже законодательно закрепленное. Так, применительно к общественным организациям говорится, что основанием внеплановой проверки без предупреждения служат, в том числе, «поступившая в уполномоченный орган информация от граждан или организаций об осуществлении некоммерческой организацией деятельности в качестве иностранного агента» (статья 32 закона об НКО).
Столь же аморально содержащаяся в законе об экстремизме обязанность НКО, включая и религиозные организации, отречься от своего руководителя или рядового члена, осужденного по экстремистской статье, или даже не осужденного, но допустившего высказывание, признанное экстремистским.
«Тогда первосвященник, разодрав одежды свои, сказал: на что еще нам свидетелей? Вы слышали богохульство; как вам кажется?
Они же все признали Его повинным смерти» (Евангелие от Марка, 14, 63-64).
Есть ли рецепт от этой чумы?
Правовые методы противостояния неправовым законам существуют, но усложняются тем, что в условиях узаконенного беззакония обращение к этим методам далеко не всегда успешно.
Есть Конституция, но ее прямое действие и основной элемент его — прямое народовластие наталкиваются на полицейские дубинки. Призванный защищать Конституцию Конституционный суд, отравленный кремлевскими миазмами, на всё, как китайский болванчик, кивает головой. Постановлением от 8 апреля 2014 года КС признал и нормы об «иностранных агентах» соответствующими Конституции. Дескать, это формальность, ничего обидного, просто ярлычок. Хороша формальность, влекущая поражение в правах! Вот в гитлеровскую бы Германию такой КС — он бы и клеймление шестиконечными звездами признал простой формальностью.
Поприличнее ведет себя иногда Верховный суд. Исправить (неисправимое по самой своей сути) законодательство об экстремизме ВС, конечно, не мог. Однако по нескольким довольно важным развилкам Пленум дал толкование, частично ограничивающее правоприменительный произвол (когда говорится о произволе, обычно имеется в виду пренебрежение законом, но в случае закона об экстремизме произвол как раз узаконен).
Поэтому имеет смысл в судебных спорах в защиту гражданских прав и гражданских организаций ссылаться на Постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2011 года № 11 «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности». Это Постановление не затрагивает, как видно из его названия, ни большой блок связанных с экстремизмом статей КоАП, ни судебную практику по гражданским делам, в том числе о ликвидации или приостановлении деятельности. Но и то, что касается УК, имеет к судьбе правозащитных и других НКО непосредственное отношение. По существу по статьям 282.1 УК (организация экстремистского сообщества) и 282.2 УК (организация деятельности экстремистской организации) репрессиям подвергаются в лице участников гражданские организации.
В том же Постановлении Пленум ВС дал относящееся не только к УК ограничительное толкование понятия экстремизма:
«Под действиями, направленными на возбуждение ненависти либо вражды, следует понимать, в частности, высказывания, обосновывающие и (или) утверждающие необходимость геноцида, массовых репрессий, депортаций, совершения иных противоправных действий, в том числе применения насилия, в отношении представителей какой-либо нации, расы, приверженцев той или иной религии. Критика политических организаций, идеологических и религиозных объединений, политических, идеологических или религиозных убеждений, национальных или религиозных обычаев сама по себе не должна рассматриваться как действие, направленное на возбуждение ненависти или вражды».
И далее, развивая эту мысль применительно к социальным группам (типа «администрация президента» и «сотрудники ФСКН»):
«При установлении в содеянном в отношении должностных лиц (профессиональных политиков) действий, направленных на унижение достоинства человека или группы лиц, судам необходимо учитывать положения статей 3 и 4 Декларации о свободе политической дискуссии в средствах массовой информации, принятой Комитетом министров Совета Европы 12 февраля 2004 года, и практику Европейского Суда по правам человека, согласно которым политические деятели, стремящиеся заручиться общественным мнением, тем самым соглашаются стать объектом общественной политической дискуссии и критики в средствах массовой информации; государственные должностные лица могут быть подвергнуты критике в средствах массовой информации в отношении того, как они исполняют свои обязанности, поскольку это необходимо для обеспечения гласного и ответственного исполнения ими своих полномочий. Критика в средствах массовой информации должностных лиц (профессиональных политиков), их действий и убеждений сама по себе не должна рассматриваться во всех случаях как действие, направленное на унижение достоинства человека или группы лиц, поскольку в отношении указанных лиц пределы допустимой критики шире, чем в отношении частных лиц».
И еще, изящное разъяснение из того же Постановления:
«Не является преступлением, предусмотренным статьей 282 УК РФ, высказывание суждений и умозаключений, использующих факты межнациональных, межконфессиональных или иных социальных отношений в научных или политических дискуссиях и текстах и не преследующих цели возбудить ненависть либо вражду, а равно унизить достоинство человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, принадлежности к какой-либо социальной группе». Оговорка насчет научных целей часто используется при определении оборота чего-то запрещаемого. Присовокупив к научным политические дискуссии, на подавление которых как раз и направлен весь антиэкстремизм, ВС попытался дать судам некий месседж (фильтруйте базар, товарищи судьи). Только вот они не услышали.
Вся наша надежда, как известно, на международное право. Но статья 15 Конституции, ставящая нормы и принципы международных договоров выше федеральных законов, — это палка о двух концах. Что, кстати, продемонстрировал и Верховный суд в упомянутом Постановлении Пленума. Сначала Пленум ссылается на положения международных правозащитных документов, защищающих свободу гражданских ассоциаций — Билля о правах, Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Но тут же, через запятую, приводятся положения диаметрально противоположного международного соглашения — Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года, имеющей формально в РФ такую же, как Билль, юридическую силу. Эта конвенция — фундаментальная основа ШОС (Шанхайской организации сотрудничества, объединяющей Китай, РФ и государства Средней Азии). По Шанхайской конвенции, «терроризм, сепаратизм и экстремизм, вне зависимости от их мотивов, не могут быть оправданы ни при каких обстоятельствах, а лица, виновные в совершении таких деяний, должны быть привлечены к ответственности в соответствии с законом». Как видим, этот документ, ставя знак равенства между терроризмом и экстремизмом, терроризмом и сепаратизмом построен на том же передергивании, что и российские антиэкстремистские законы. Что для Китая сепаратизм? Далай-лама. Что для Китая экстремизм? Фалуньгун. Вот вам и международное право.
Верховный Суд, указав на противонаправленные нормы международного права, тем не менее не дал никаких рекомендаций судам, каким международным договором следует руководствоваться при их конкуренции: Международным пактом или Шанхайской конвенцией. А только развел руками. Между тем на это есть все тот же ответ: гарантии гражданских и политических прав человека приоритетны. Это не означает игнорирование международных соглашений против преступности. Но там, где возникает противоречие между правозащитными договорами и соглашениями по преступности, иерархия их очевидна: вторые подчиняются первым.
Но как определить баланс свободы и безопасности в каждом конкретном случае? Для этого существуют Европейский Суд и Комитет ООН по правам человека с их решениями по схожим делам.
«Определяя, существует ли необходимость ограничений <свободы объединения>, государства-участники обладают лишь ограниченным пределом усмотрения, осуществляемого в условиях строгого контроля со стороны европейских органов», — говорит ЕСПЧ (Постановление по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции» от 30 января 1998 года).
ЕСПЧ предложил правило «ограничительного понимания ограничений»: значимость защищаемых свобод допускает лишь такие их ограничения, которые «установлены со всей убедительностью» (Постановление ЕСПЧ по делу «Информационсферайн Лентиа и другие против Австрии» от 24 ноября 1993 года).
2 марта 2006 года ЕСПЧ было принято Постановление по жалобе юридического лица — Объединения «Измир Саваш Каршитлари Дернеги» (Объединение граждан Измира против войны) — против Турции. Эта антимилитаристская организация нарушила закон, запрещающий представителям общественных объединений выезжать за границу без предварительного разрешения МВД Турции (до такого бреда даже наши законодатели не додумались, хотя наши иностранные агенты и нежелательные организации ничуть не лучше). За это нарушение активисты были осуждены к лишению свободы, замененному затем штрафом. Европейский суд единогласно признал Турцию нарушителем статьи 11 Конвенции (о свободе ассоциаций). Тем более, что обычные турецкие граждане выезжали из страны свободно. В Постановлении сказано так: «Государства — члены Совета Европы не вправе во имя охраны «национальной безопасности» или «общественного порядка принимать любые меры, которые они могут счесть для себя подходящими… Коротко говоря, ограничение прав, о котором идет речь, не может считаться преследующим правомерные цели».
В свою очередь, Комитет ООН по правам человека неоднократно высказывался на ту же тему применительно к Биллю о правах. Так, в Соображениях от 20 октября 1998 года по жалобе «Дэ Хун Пак против Республики Корея» отверг попытки властей оправдать ограничения свободы объединений политической целесообразностью. Заявитель — гражданин Южной Кореи, в то время студент Чикагского университета, участвовал в протестных акциях против правящего тогда военного режима, поддерживаемого США. Такие акции устраивал Союз молодых корейцев, деятельность которого в самой Корее была запрещена как «враждебная». При этом правительство Кореи ссылалось на внутреннее законодательство, которому решения национальных судов о запрете Союза полностью соответствовали.
Комитет ООН отметил, что «государство, став участником Пакта, взяло на себя обязательство … соблюдать и обеспечивать все закрепленные в нем права. Оно также взяло на себя обязательство принимать такие законодательные и иные меры, которые могут быть необходимы для осуществления этих прав». Комитет указал на недопустимость установки судов на приоритет национальных законов, касающихся свободы распространения информации и свободы ассоциаций.
При нынешней российской ситуации полезно вспомнить Декларацию о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята резолюцией 53/114 Генеральной ассамблеи от 9 декабря 1998 года). Значительная часть этого документа посвящена защите правозащитников от преследований со стороны государства и мерам противодействия как произволу, так и узаконенным ограничениям прав гражданских организаций, их членов и участников. В статье 13 «Каждый имеет право индивидуально и совместно с другими запрашивать, получать и использовать ресурсы специально для целей поощрения и защиты прав человека и основных свобод мирными средствами». Декларация была принята единогласно, «поэтому воплощает весьма решительное обязательство государств в отношении ее осуществления» [8].
Как известно, одним из пропагандистских приемов против правозащитных организаций является обвинение их в том, что они работают за иностранные деньги. И хотя легальность такой работы прямо следует из закона об «иностранных агентах», телезрители, не знающие таких деталей, как законы, убеждены, что агент — разоблаченный враг.
Нам говорят: заниматься правозащитной деятельностью на иностранные гранты — значит, действовать в интересах другого государства. Но права человека не знают государственных границ. Правозащитник не действует в интересах государства — ни иностранного, ни своего. Даже государственный правозащитник — омбудсман — имеет государство противником, так как защищает (должен защищать) человека от государства.
Не раз говорилось, что власти РФ, так обеспокоенные иностранным финансированием НКО (что якобы представляет какую-то угрозу национальным интересам), абсолютно спокойны в связи с коммерческой деятельностью в России зарубежных фирм и международных корпораций. Не будем заходить в эту тему далеко, но одно очевидно: коммерция строится на конкурентном поле, и любой иностранный коммерческий агент будет лоббировать преференции иностранному бизнесу, не заботясь о том, как это скажется на российском бизнесе, российском народе.
Не в том ведь дело, откуда деньги на защиту прав человека. Если больному требуется дорогостоящая операция, имеет ли значение, кто окажет помощь? Если же в отечестве больного министр здравоохранения заявит, что больной совершенно здоров, и вместо операции пропишет ему бегать кругами вокруг столицы, а парламент отечества примет внесенный президентом отечества закон о том, что болезни, от которой помирает больной, не существует, и что утверждающие обратное объявляются иностранными агентами и наказываются лишением свободы на срок от 10 до 15 лет за отказ зашить свои клевещущие рты, о вряд ли будет правильно искать в этом отечестве денег на столь необходимую операцию. Государственный благотворительный совет этого отечества возможно (а если больной признает себя здоровым, то наверняка) даст ему денег, но только на спортивные трусы и белые тапочки.
[1] «Будапештские сказки», 1977.
[2] Федеральный закон от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»
[3] Федеральный закон от 23 мая 2015 года №129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
[4] Впрочем, добиваться — мирным путем — изменения госполитики также вполне законно, то есть пытаться отменить действующую Конституцию и принять новую, основанную на других принципах.
[5] Федеральный закон от 2 июня 2016 года № 179-ФЗ.
[6] Федеральный закон от 28 декабря 2012 года № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» с дополнениями, внесенными Федеральным законом от 23 мая 2015 года № 129-ФЗ.
[7] Решение Верховного суда РФ от 20 апреля 2017 года о ликвидации и запрете деятельности всех организаций Свидетелей Иеговы в РФ было подтверждено апелляционным определением Президиума ВС от 17 июля 2017 года.
[8] Права человека. Правозащитники: защищая право на защиту прав человека. — Женева: Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. С. 27.