Марат Даулетбаев является председателем правозащитной организации «Байконур за гражданские права». Организация была основана в 2009 году и занимается социальными и экономическими правами, в частности правами социально незащищенных групп Байконура. Организация зарегистрирован в поселке Торетам Кармакшинского района Республики Казахстан в 2009 г. По словам ее председателя Организация не могла зарегистрироваться на Байконуре непосредственно, так как не было возможности получить юридический адрес.
Организация пыталась неоднократно провести митинги в г. Байконур, а также осуществлять иную работу. Однако получала отказы в согласовании митингов на том основании, что организация не состоит в российском реестре. А именно Российская Федерация осуществляет обеспечение безопасности на территории Байконура согласно международным соглашениям. Поэтому для осуществления общественной организацией деятельности необходимо или зарегистрироваться в качестве российской организации, или зарегистрировать представительство казахской организации на территории города Байконур.
В письме от 30.11.2012 № 01-1/41-957 указано, что в соответствии с п. 6.13 Договора аренды комплекса Байконур правопорядок, безопасность, особый режим и охрану комплекса устанавливает Арендатор, которым является Правительство Российской Федерации в лице уполномоченных государственных органов. Тем самым на территории комплекса «Байконур» действует правопорядок, регламентируемый российским законодательством, соблюдать который обязаны все лица, находящиеся на территории города Байконур и космодрома «Байконур», в том числе общественные организации и их представители.
В ответе прокуратуры РФ комплекса Байконур от 23.11.2012 № 19-3352-2012 указано, что в силу п. 6.13 Договора аренды правопорядок, безопасность и охрану комплекса устанавливает арендатор, которым является Правительство РФ. Тем самым на территории комплекса Байконур действует правопорядок, регламентируемый российским законодательство, соблюдать которые обязаны все лица, находящиеся на территории города Байконур. Соответственно, прокуратура требует либо регистрации в качестве российской организации, или в качестве филиала или представительства иностранной организации.
Письмом от 15.12.2016 № 04-3/7-210 Администрация города Байконур разъяснило, что на основании ст. 10 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур для осуществления деятельности на территории города Байконур объединению необходимо прости процедуру государственной регистрации в качестве юридического лица Российской Федерации. Согласно этому письму деятельность ОО «Байконур-за гражданские права» на территории комплекса «Байконур» без соблюдения порядка государственной регистрации общественного объединения и приобретения ею правового статуса в соответствии с законодательством Российской Федерации во взаимоотношениях с российскими государственными органами, организациями, предприятиями и учреждениями является незаконной. В данном письме указано, что в соответствии со ст. 14 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур от 23 декабря 1995 года на территории города Байконура устанавливается особый режим безопасности функционирования объектов космодрома, предприятий и организаций, а также проживания граждан, включающий в себя, в том числе ограничения заниматься определенными видами деятельности. Письмо также поясняет, что в соответствии с п. 2 ст. 10 Соглашения юридические лица республики Казахстан для осуществления своей деятельности на период аренды города обязаны регистрироваться как юридические лица Российской Федерации. Общественная организация «Байконур – за гражданские права» создана и действует в соответствии с законодательством Республики Казахстан. В российских органах юстиции она не зарегистрирована. На основании этого Администрация города Байконур делает вывод о том, что рассмотрение уведомления о согласовании проведения на территории города Байконур митинга и любые другие согласительные процедуры возможны только после регистрации организации по законодательству РФ, а любая деятельность организации без соблюдения порядка регистрации по закону РФ является незаконной.
А. Законодательство о статусе Байконура
Действительно, в силу п. 6.13 Договора аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан от 10 декабря 1994 г. правопорядок, безопасность, особый режим и охрану комплекса «Байконур» устанавливает и обеспечивает Арендатор, то есть российская сторона. Относительно применения российского или казахского законодательства на территории комплекса данный договор в ст. 6.12 устанавливает, что на территории комплекса «Байконур» в отношении военнослужащих, лиц гражданского персонала Российской Федерации и членов их семей применяется законодательство Российской Федерации и действуют ее компетентные органы. В отношении персонала космодрома и членов их семей в случае совершения ими противоправных действий против Российской Федерации и ее граждан, воинских преступлений и правонарушений, совершенных в связи с исполнением обязанностей военной службы вне пределов комплекса «Байконур», юрисдикцию осуществляет Российская Федерация. В иных случаях применяется законодательство Республики Казахстан. Данная статья также устанавливает, что конституционные права граждан Республики Казахстан обеспечиваются ее компетентными органами (суд, прокуратура), расположенными в городе Ленинске, в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
В статье 10 этого же договора указано, что за гражданами Российской Федерации и Республики Казахстан, проживающими на комплексе «Байконур», сохраняются их конституционные права. Контроль за соблюдением юрисдикции Республики Казахстан на комплексе «Байконур» в условиях его аренды и конституционных прав граждан Республики Казахстан осуществляет специальный представитель Президента Республики Казахстан на космодроме «Байконур».
В силу ст. 5 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об основных принципах и условиях использования космодрома «Байконур» от 28 марта 1994 г. Российские воинские формирования осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, порядком и правилами, установленными в Вооруженных силах Российской Федерации с учетом законодательства Республики Казахстан. На территории комплекса «Байконур» в отношении военнослужащих, лиц из гражданского персонала Российской Федерации и членов их семей применяется законодательство Российской Федерации и действуют ее компетентные органы. В иных случаях применяется законодательство Республики Казахстан и действуют ее компетентные органы.
Ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 определяет, что Город Байконур является административно-территориальной единицей Республики Казахстан, функционирующей в условиях аренды. На период аренды комплекса «Байконур» город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации, с особым режимом безопасного функционирования объектов, предприятий и организаций, а также проживания граждан.
Ст. 5 этого соглашения указывает, что жители города Байконур имеют право обжаловать в российский суд, действующий в городе, решения администрации города, ее органов и должностных лиц. Данная статья ничего не говорит про возможность обжалования действий администрации в российский суд не жителями города.
Ст. 6 этого соглашения определяет, что на период действия договора аренды городскую администрацию формирует Правительство Российской Федерации по представлению главы этой администрации. А глава администрации назначается совместно Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Казахстан по представлению Российской Стороны.
В силу ст. 7 соглашения Глава городской администрации принимает согласованные с начальником гарнизона, специальным представителем Президента Республики Казахстан на космодроме «Байконур» и Управлением внутренних дел меры по обеспечению установленного порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, гуляний и культовых обрядов, других массовых общественных мероприятий на территории города.
В силу ст. 10 этого соглашения физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридические лица Республики Казахстан, зарегистрированные на территории города Байконур, на период аренды комплекса «Байконур» регистрируются также в администрации города Байконур как физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, и юридические лица Российской Федерации. При этом сохраняются имущественные права соответствующих собственников Республики Казахстан. Налоги, сборы, пошлины и иные платежи, взимаемые с юридических и физических лиц, зачисляются в бюджет города.
Данное соглашение также устанавливает в ст. 16, что поддержание правопорядка и обеспечение режима проживания на территории города Байконур возлагаются на Управление внутренних дел Российской Федерации.
Ст. 14 этого соглашения устанавливает, что на территории города Байконур устанавливается особый режим безопасного функционирования объектов космодрома «Байконур», предприятий и организаций, а также проживания граждан, включающий:
- установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного комплекса;
- ограничение на въезд и выезд;
- ограничение на постоянное проживание граждан на его территории;
- ограничение заниматься определенными видами деятельности;
- ограничение на право передачи в собственность недвижимого имущества, вытекающее из ограничений на въезд и проживание.
Б. Российское законодательство о митингах, демонстрациях, собраниях
В силу Статья 5 ФЗ от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований — гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний — 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. Таким образом, устанавливая необходимость российского гражданства у организатора митинга, не устанавливает требования о наличии российской регистрации для общественной организации. Более того, закон не устанавливает требования, чтобы НКО-организатор была зарегистрирована в качестве юридического лица.
В. Российское законодательство о некоммерческих организациях
В силу п. 5 ст. 2 иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою деятельность на территории Российской Федерации через свои структурные подразделения — отделения, филиалы и представительства. Российское законодательство не содержит требований об обязательной регистрации НКО в качестве юридического лица.
3. Применение законодательства в настоящем деле
Как было указано выше, ст. 10 Договора аренды комплекса устанавливает, что за гражданами Республики Казахстан, проживающими на комплексе «Байконур», сохраняются их конституционные права. Ст. 23 и 32 Конституции РК содержат право на свободу объединений и на мирные собрания, митинги и демонстрации . Однако ст. 10 Договора аренды относится только к тем лицам, которые проживают на территории Байконура. Заявитель не проживает на территории г. Байконур.
Более того, в ст. 6.12 Договора аренды указано, что российское законодательство применяется в отношении военнослужащих, лиц гражданского персонала Российской Федерации и членов их семей. В отношении персонала космодрома и членов по некоторым делам применяется российское законодательство. В иных случаях применяется законодательство Республики Казахстан. Исходя из этой статьи, в отношении проведения митинга и работы организации на территории Байконура должно применяться казахское законодательство.
С другой стороны, в силу ст. 1 Соглашения от 23 декабря 1995 определяет, что город Байконур является административно-территориальной единицей Республики Казахстан, функционирующей в условиях аренды. На период аренды город Байконур наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации. Данное соглашение также устанавливает в ст. 16, что поддержание правопорядка и обеспечение режима проживания на территории города Байконур возлагаются на Управление внутренних дел Российской Федерации.
Таким образом, имеются две конкурирующие позиции в законе. Согласно первой, деятельность казахской организации на территории Байконура должна регулироваться казахским законодательством. Согласно второй, деятельность казахской организации — российским. Перспективы данного дела усматриваются в Европейском суде по правам человека, и, возможно, в Конституционном суде РФ.