Заключение о привлечении к ответственности должностного лица НКО «Южный правозащитный центр»

Обстоятельства дела

Решением от 15 марта 2018 года судья Хостинского районного суда города Сочи Краснодарского края Сидоров В.Л. признал законным постановление пристава-исполнителя о привлечении Симонова С.Л. к административной ответственности по ч. 1 ст. 17.14 КоАП и назначении штрафа в размере 10 000 руб. Это решение суд принял на основании следующих фактов:

  • 15 сентября 2017 года пристав возбудил исполнительное производство с целью взыскать с Краснодарской региональной правозащитной общественной организации «Южный правозащитный центр» штраф в размере 300 тыс. руб. Штраф был наложен судом за невключение в реестр организаций, выполняющих функцию иностранных агентов.
  • Со счета организации было списано 304,4 рубля. Остальная сумма не была выплачена в связи с отсутствием денег на счете организации. Пристав-исполнитель выставил требование Ки/п № 75356/17/23068-ИП в отношении организации, в котором потребовал «принять комплекс мер, направленных на погашение задолженности». При этом пристав не указал, что входит в этот комплекс мер. Так как это требование не было исполнено, то пристав оформил постановление от 26 января 2018 года, на основании которого Симонов С.Л. как должностное лицо организации был признан виновным в неисполнении законных требований судебного пристава (ст. 17.14 КоАП).

Суд в решении от 15 марта 2018 года пришел к выводу о том, что «руководителю организации Симонову С.Л. было выставлено требование об оплате штрафа, … данное требование Симоновым С.Л, не было выполнено в установленным приставом-исполнителем срок, тем самым, он, как должностное лицо, совершил указанное административное правонарушение». Таким образом, суд заключил, что так как Симонов не выплатил штраф (то есть не исполнил судебное решение), то он был правомерно привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 17.14 КоАП (неисполнение требований судебного пристава).

Считаю, что привлечение Симонова С.Л. к ответственности за неисполнение требования судебного пристава о выплате полной суммы штрафа не является законным, так как:

  • требования пристава должны быть определенными и конкретными, а требование пристава Ки/п № 75356/17/23068-ИП таковым не является, так как в нем не указан, какой конкретно комплекс мер должен быть принят.
  • требования пристава, за которые предусмотрена административная ответственность по ст. 17.14 КоАП, не могут сводиться к требованиям исполнить судебный акт или исполнительный документ. Требование пристава Ки/п № 75356/17/23068-ИП по сути сводилось к требованию исполнить решение суда. За неисполнение судебного решения предусмотрена иная форма ответственности – уплата административного штрафа. Следовательно, ч. 1 ст. 17.14 не может вводить наказание за неисполнение требования суда, так как это будет противоречить принципу non bis in idem (невозможность назначения второго наказания за то же самое деяние).

1.    Требования пристава должны быть определенными и конкретными

Сначала немного теории. Итак, для обеспечения исполнения судебных актов наше государство, во-первых, создало службу судебных приставов с широкими полномочиями, а во-вторых, ввело административную и уголовную ответственность за неисполнение судебных актов и требований судебных приставов. В арсенале у КоАП имеется две статьи, в которых вводится ответственность за нарушение порядка исполнение судебных актов. Как будет указано ниже, в арсенале пристава имеется также возможность взыскать исполнительный сбор, который тоже является административной ответственностью.

В ч.1 ст. 17.14 КоАП вводится ответственность за нарушение должником законодательства об исполнительном производстве, выразившееся в невыполнении законных требований судебного пристава-исполнителя, представлении недостоверных сведений о своих правах на имущество, несообщении об увольнении с работы, о новом месте работы, учебы, месте получения пенсии, иных доходов или месте жительства, за исключением нарушения.

В п.1 ст. 64 Закона об исполнительном производстве предусмотрен перечень этих конкретных шагов, которые вправе совершать судебный пристав-исполнитель, в том числе: запрашивать необходимые сведения у физических лиц, организаций и органов, получать от них объяснения, информацию, справки (подп. 2); проводить проверку, в том числе проверку финансовых документов, по исполнению исполнительных документов (подп. 3); запрашивать у сторон исполнительного производства необходимую информацию (подп. 11); совершать иные действия, необходимые для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов (подп. 17). Этот перечень не закрытый, то есть судебный пристав волен предпринимать иные шаги, направленные на исполнение судебного решения. Для того, чтобы пристав мог предпринимать шаги, ему необходимы властные полномочия, то есть он должен иметь возможность обязать других «помогать» ему предпринимать эти шаги. Например, он может затребовать информацию о счетах или о принадлежности долей в ООО, или о принадлежащих лицу автомобилях.  Свои властные полномочия он реализует посредством направления требований.

Письменные требования пристава в рамках исполнительного производства являются по своей природе ненормативным правовым актом, которыми накладывается обязанность совершить (или воздержаться от совершения) какого-либо действия. Для того чтобы требовать исполнения обязанности необходимо четко определить, какую обязанность пристав налагает на лицо. Требовать пойти «не знаю куда и принести неизвестно что» и накладывать штраф за неисполнение этого требования нелогично, так как, если обязанность неясная, то определить степень исполнения обязанным лицом этой обязанности крайне затруднительно.

Судебная практика относительно того, что требования государственных органов должны быть четкими, ясными и конкретными является давно устоявшейся. Например, в деле N А07-6666/2016, которое рассматривалось арбитражными судами Башкортостана и дошло до Верховного суда РФ, оспаривалось требование «осуществлять деятельность по обезвреживанию отходов на основании лицензии», то есть проверяющий орган не требовал конкретных действий, а содержал общее требование о соблюдении законодательства. Верховный суд, рассмотрев дело, признал это требование незаконным в силу его неясности и нечеткости (Определение от 22.05.2017 N 309-КГ17-4669 по делу N А07-6666/2016):

Таким образом, требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суды, установив, что требование оспариваемого предписания содержит общие формулировки, лишь констатирующие, что деятельность по обращению с отходами должна осуществляться на основании установленных уполномоченным Федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами (Управлением) нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, при этом нет конкретизации, отсутствует определенность, пришли к верному выводу о несоответствии оспариваемого представления требованиям, установленным действующим законодательством.

В Определении Верховного Суда РФ от 31.05.2016 N 305-КГ16-4786 по делу N А40-85927/2015 также указано, что «[Н]еопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным». Аналогичные критерии законности требований государственного органа закреплены в Определении Верховного Суда РФ от 31.05.2016 N 305-ЭС16-4784 по делу N А40-88698/2015 и в Постановлении Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 N 2423/13 по делу N А53-19629/2012.

Вышеприведённые дела не касались требований судебных приставов, однако и на действия судебных приставов должна распространяться та же логика — их требования должны быть четкими и ясными. В противном случае, непонятны критерии, по которым пристав будет решать, исполнило ли лицо возложенную приставом обязанность или нет.

В нашем случае пристав потребовал «принять комплекс мер, направленных на погашение задолженности», при этом пристав не указал, какие меры и в каком объеме необходимо принять. По сути, это требование аналогично требованию «копайте от забора и до рассвета» — оно не ясно и не четко. При отсутствии ясности и четкости у требования пристава его нельзя назвать законным. Следовательно, привлечение должностного лица по ст. 17.14 КоАП является незаконным.

2.     Требования пристава, за которые предусмотрена административная ответственность по ч. 1 ст. 17.14 КоАП, не могут сводиться к требованиям исполнить судебный акт или исполнительный документ

КоАП устанавливает ответственность за неисполнение требований судебного пристава (ч. 1 ст. 17.14) и исполнительного документа, например, судебного акта (ч. 2-3 ст. 17.14, а также ст. 17.15 КоАП). Помимо этого за неисполнение исполнительного документа предусмотрено взыскание исполнительского сбора (ст. 81 ФЗ «Об исполнительном производстве»), который налагается в случае неисполнения должником требований исполнительного документа в срок, установленный для добровольного исполнения исполнительного документа. Исполнительный документ, выданный судом, содержит требования судебного акта. Например, если суд привлек лицо к ответственности, то судебный акт содержит требование взыскать с лица штраф. Такое же требование содержит и исполнительный документ.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30.07.2001 N 13-П разъяснил, что исполнительский сбор относится, по сути, к мерам принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. Данная мера представляет собой санкцию штрафного характера, то есть возложение на должника обязанности произвести определенную дополнительную выплату в качестве меры его  правовой ответственности, возникающей в связи с совершенным им правонарушением в процессе исполнительного производства.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2017 года N 1-П было отмечено, что исполнительский сбор является административной санкцией:

[и]сполнительскому сбору как штрафной санкции присущи признаки административной штрафной санкции: он имеет фиксированное, установленное законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения, а также зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.

Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что пункт 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» содержит, по сути, специальную норму об административной ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве…

Таким образом, если человек не исполнил требования суда, то на него налагается административная ответственность в виде уплаты исполнительского сбора. Поэтому если предположить, что ч. 1 ст. 17.14 КоАП дает приставам полномочие обязать должника исполнить судебный акт и штрафовать за неисполнение, то это приводит к тому, что за одно и то же деяние лицо может приводить к административной ответственности по двум разным составам. А это, в свою очередь, противоречит принципу non bis in idem (невозможность привлекать к ответственности дважды за одно и то же преступление), который является общеправовым принципом (Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.2001 N 7-П, Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2018 N 1370-О). В административном праве данный принцип закреплен в части 5 статьи 4.1 КоАП РФ, согласно которой никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Поэтому КоАП не может вводить в ч. 1 ст. 17.14 ответственность за тоже деяние, ответственность за неисполнение которого предусмотрена ст. 81 ФЗ «Об исполнительном производстве».  Из этого следует, что даже изобретательность пристава-исполнителя не приводит к появлению у него нового полномочия – привлекать к ответственности по ч. 1 ст. 17.14 КоАП за фактически неисполнение судебного акта.

М.В. Агальцова, адвокат,

Москва,  июль 2018 г.