Вторая часть сравнительного анализа работы приемной в правозащитной НКО и в аппарате УПЧ, проведенного президентом Межрегионального центра «Стратегия» Александром Сунгуровым. В первой части исследования, опубликованной по ссылке, рассматривались виды активностей Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
Александр Сунгуров
Сравнительный анализ работы общественной приемной в правозащитной организации и в аппарате УПЧ
(А. Работа с жалобами и обращениями в аппаратах Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.)
Рассмотрим этапы работы с жалобами и обращениями более подробно
1) Получение жалобы (по почте, в процессе личного приема)
Во многих случаях заявителю вполне достаточно грамотной юридической консультации сотрудника аппарата, которая может помочь его дальнейшим действиям по защите его прав. Однако нередко без участия аппарата Уполномоченного не обойтись. В этом случае, если человек обратился дистантно, его приглашают прийти на очный прием и взять с собой все документы, которые могут помочь разобраться с делом.
Отдельная тема – это взаимодействие с заявителем, который ведет себя «явно неадекватно». Здесь общее правило – стараться разобраться с сутью проблемы, по возможности не делая акцента на странности поведения. Ведь даже расстройства психики могут быть итогом предшествующего печального опыта общения с черствыми чиновниками.
Особый случай – прием Уполномоченным жалоб «на выезде», например, в районном центре, который Уполномоченный, как правило, проводит совместно с ком-то из ответственных чиновников районной администрации, например, с заместителем главы администрации по социальным вопросам. В этой ситуации существенная часть жалоб разрешается положительно последним прямо в ходе приема.
2) Проведение консультации с рекомендациями определенных правовых действий /либо с решением «принятие случая к рассмотрению» (что не исключает и проведения консультации)
Вопрос о том, ограничиваться ли только консультацией, либо начинать рассмотрение случая нарушения прав человека, решается в каждой конкретной ситуации по-разному. Здесь существенную роль играют и объективные возможности самого коллектива Уполномоченного. Так, в ряде регионов его аппарат состоит из одного человека. В среднем – это 6-8 человек, хотя есть и несколько регионов, где в аппарате Уполномоченного работает и более 15 человек. Важную роль при этом играет и сама личность обратившегося – в ряде случаев, когда ясно, что человек не в состоянии составить нужные обращения, ему, конечно, помогают сотрудники аппарата.
В среднем, судя по статистике в ежегодных докладов Уполномоченных, решение «о принятии случая к рассмотрению» принимается в 10-30% случаях от общего числа обращений. Есть и случаи, когда заявителю отказывают в принятии жалобы, например, когда жалуются не на действия/бездействия органов государственной власти и МСУ, а на действия соседей.
3) Классификация жалобы и «заведения формуляра», включая сбор необходимых документов
Как правило, файл с документацией заводится в случаях «принятия жалобы к рассмотрению». В случае же консультации – составляется лишь список с ФИО обратившегося, сутью вопроса и описанием сделанной консультации (что потом используется для статистики в Ежегодном докладе).
Еще в 2000 году в аппарате Литовских контролеров сейма (литовский вид института омбудсмана) всю информацию по конкретным случаям хранили в цифровом виде, сканируя для этого все необходимые документы. В некоторых аппаратах УПЧ такую практику тоже начали использовать, но в основном сохраняются бумажные архивы документов.
Важным вопросом является здесь наличие единого классификатора случаев нарушения прав человека, что позволило бы вести какую-то общую статистику по всей стране. Однако, насколько мне известно, о таком классификаторе до сих пор не договорились, что приводит к сложностям в составлении картины по частоте нарушений конкретных прав человека.
4) Проведение «проверки» жалобы (расследование случая нарушения прав человека)
Это важнейший этап, наличие которого в функционале Уполномоченного и является, с функциональной стороны, важнейшим отличием его института от отделов жалоб в структурах исполнительной власти.
Возможность, а точнее, обязанность, самостоятельно, или с привлечением экспертов и иных специалистов, выяснить суть дела, определить виновников нарушения прав человека, и на основе выяснения предложить меры по исправлению ситуации, как в данном, конкретном случае, так и в профилактическом плане, — это та сущностная характеристика института УПЧ, которая дает основу, в частности, для рекомендации Совета Европы о передачи ему части функций российской прокуратуры.
Таким образом, функционал института Уполномоченного по права человека можно сравнивать не только с функционалом отделов по работе с жалобами, но и с функционалом института прокуратуры[1]. Однако такое сравнение пока непривычно для многих сотрудников государственной власти, так как все привыкли, что только прокуратура имеет право выяснять, что было на самом деле, и делать на этой основе законные заключения. Действительно, права самостоятельных проверок не имеют и сотрудники Администрации Президента РФ. Все жалобы, которые приходят в их адрес, после их учета и систематизации для дальнейшей работы, направляются в те ведомства и администрации, на сотрудников которых жаловался человек, «для рассмотрения по существу». Уполномоченный же по правам человека обладает этим правом.
Это принципиальное отличие института Уполномоченного иногда с трудом воспринимается даже сотрудниками его аппарата. В процессе обсуждения различных способов проверки поступивших обращений, которое проходило на учебных семинарах для сотрудников аппаратов УПЧ в субъектах РФ, нами было выявлено стойкое нежелание ряда сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека, пришедших в аппарат после опыта работы в милиции, ФСБ и прокуратуре, использовать термин «расследование». По их мнению, расследованием можно называть только проверку уполномоченных на то сотрудников милиции, ФСБ и прокуратуры, выполненную с соблюдением всех процессуальных норм, по результатам которой, в случае выявления факта нарушения закона, должно с неизбежностью быть возбуждено уголовное или иное дело. А, так как результаты рассмотрения Уполномоченным и его сотрудниками обстоятельств дела не приводят к юридически значимым последствиям, то такое рассмотрение является не расследованием, а только проверкой. И хотя эти проверки силами, например, бывших прокурорских работников могут проводиться очень квалифицировано, все же расследованием такое действие называть нельзя.
Эти обстоятельства позволили автору этих строк сформулировать следующую гипотезу. Юристы государственной службы привыкли рассматривать только «юридические» факты, за которыми с неизбежностью следуют определенные действия. А сообщения о просто «фактах» они всерьез не воспринимают. Соответственно, отношение к докладам Уполномоченных также не столь серьезное.
Уполномоченный же своей деятельностью заставляет власть увидеть реальные, а не только «юридические» факты. Далее, на заключение УПЧ чиновник может отреагировать разными способами, т.е. реакция на заключение УПЧ подразумевает свободу выбора, а наши чиновники к этому не привыкли. Возможно, что эти обстоятельства являются одной из причин проблем, связанных с развитием обсуждаемого института в России и в других постсоветских странах.
Анализ также показывает, что в большинстве случаев это «расследование», или выяснение факта нарушения прав человека проводится сотрудниками аппарата без «выезда на место», так как для этого не хватает ни времени, ни транспорта, а на основе имеющихся документов, или, как назвали этот способ сами сотрудники аппаратов – «бумажным способом».
5) Принятие решения по итогам проверки.
Это заключительный этап самого процесса проверки. Если проверка (расследование) реализуется, как правило, силами сотрудников аппарата УПЧ, то этот этап требует участия самого Уполномоченного. Итогом решения может быть ответ заявителю, что изложенные в обращении факты не подтвердились, что случается довольно редко, так как подобные случаи фильтруются уже на первом этапе, когда дело «берется к рассмотрению». Если же предположение о действительном нарушении прав человека, сделанное на первом этапе процедуры, нашло подтверждение в ходе выполненной проверки (расследования), то от имени Уполномоченного готовится специальный, определенный Законом об Уполномоченных документ, который называется, как правило, «Заключение». В нем фиксируется выявленное нарушение прав человека, и предлагаются меры по его устранению.
6) Направление заключения по адресату и оценка ответа
Здесь важно не только и не столько направление формальной бумаги, на которую, отметим, чиновник может реагировать разным образом (в отличие от предписаний прокуратуры), сколько выбор формы контакта с конкретными руководителями. Так, при направлении официального заключения важно соблюсти все принятые в среде юристов государственной службы формулировки и выражения, чтобы не сложилось впечатление несерьезности или низкой квалификации сотрудников нового института.
С другой стороны, иногда для исправления ситуации нет необходимости направлять официальное заключение – иногда достаточно простого звонка о том, что, по мнению Уполномоченного, имеет место факт нарушения прав человека, неверного административного решения, и он советует его исправить. Часто такие неформальные звонки авторитетного в регионе Уполномоченного оказываются эффективнее официальных бумаг. Промежуточный вариант – встреча Уполномоченного с тем руководителем, на сотрудника которого была подана жалоба, в том числе и встреча в неформальной обстановке, либо в процессе какого-то официального мероприятия.
Часто подобный неформальный способ передачи мнения Уполномоченного может иметь место на начальном этапе работы с обращением, когда из материалов дела он усматривает факт нарушения и сразу же может принять подобные меры.
В любом случае, в функционале Уполномоченного присутствует оценка ответа и принятие решения. Здесь также заложено существенное отличие института Уполномоченного от отдела жалоб. В отличие от последнего, Уполномоченный оценивает полученный ответ по существу, и может с ним как согласиться, так и не согласиться. Во втором случае подразумевается продолжение деятельности по отстаиванию нарушенных прав.
7) Действия после получения ответа на заключение.
Исходя из варианта ответа и оценки Уполномоченным конкретной ситуации в связи с данным делом, возможны различные варианты решений Уполномоченного:
а) Ответ на заключение Уполномоченного положителен – признается правота Уполномоченного, принимаются требуемые меры по исправлению ситуации. В данном случае Уполномоченный сообщает заявителю о положительном решении его дела.
б) Ответ отрицателен, или в какой-то части не устраивает Уполномоченного и заявителя. В этом случае Уполномоченный может обратиться к руководителю предыдущего адресата, подобрать новые аргументы, обратиться за содействием к Уполномоченному по правам человека в РФ, или предпринять иные возможные действия. В этом случае процесс рассмотрения и переписки может занять месяцы, а в отдельных случаях – годы[2].
в) Наконец, Уполномоченный может прекратить дело либо в связи с тем, что отрицательные ответы убеждают его в отсутствии факта нарушения прав человека, либо в связи с бесперспективностью его дальнейшего ведения. В последнем случае он может посоветовать варианты дальнейших действий, например, обратиться в Европейский суд по правам человека в Страсбурге.
8) Обобщение случаев нарушения прав человека, анализ их причин.
Этот этап близок к некоторым аспектам работы отделов жалоб, тем более, что проводят его, как правило, те же сотрудники, что и рассматривают конкретные дела. Во многих аппаратах Уполномоченных по правам человека эти сотрудники каждый квартал готовят краткие обзоры поступивших жалоб, и предлагают конкретные случаи для включения в итоговый годовой отчет. Однако, в отличие от работы отделов жалоб, в случае Уполномоченных по правам человека дело для этого этапа подготовкой материалов в итоговый отчет для последующего направления Губернатору и в Администрацию Президента РФЮ не исчерпывается. Как видно из схемы на Рисунке 1, обобщение случаев нарушений прав человека может приводить также к подготовке предложений по изменению законов.
(В следующей части о работе правозащитных приемных НКО)
[1] Подробнее об этом см. Сунгуров, 2005, глава 1, а также The ombudsman; citizen’s defender / Ed. by Donald Cameron Rowat. — London, 1968.
[2] Так, например, Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае А.И.Селюков боролся за восстановление честного имени жительницы края В.Д.Вербицкой более двух лет. См. АИ.Селюков. Жертва опознания. Очерки на правовые темы. – Ставрополь: ГУП СК «Ставропольская краевая типография», 2005. – 252 с. Другие примеры его деятельности – см.первый выпуск настоящей Библиотеки: Селюков А.И. Перипетии судеб: Избранное. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. Серия «Библиотека Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ». Выпуск 1. – Ставрополь-СПб.: Норма, 2007. – 104 с.