Работа с обращениями в правозащитных НКО

Заключительная часть сравнительного анализа работы приемной в правозащитной НКО и в аппарате УПЧ, проведенного президентом Межрегионального  центра «Стратегия» Александром Сунгуровым.  В первой и второй части исследования рассматривались виды  активностей Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

shDoc

Александр Сунгуров

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РАБОТЫ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПРИЕМНОЙ В ПРАВОЗАЩИТНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ И В АППАРАТЕ УПЧ

Б.  Работа с жалобами и обращениями в общественных правозащитных организациях

Прежде всего, отметим общие черты и различия в самих условиях деятельности Уполномоченных по правам человека и сотрудников их аппаратов и сотрудников и членов общественных правозащитных организаций.

Общие черты – это понимание важности соблюдения прав человека, важности самого понятия «права человека», а также понимание права как нечто большего, чем просто совокупность существующих законов и иных правовых норм, несогласие с позитивистским понятием права. Это в идеале. На практике на пост Уполномоченного по правам человека сегодня может быть назначен любой чиновник,  даже в виде «почетной отставки». Например, мэр города, или вице-губернатор, что  рассматривается нами как далеко не худший вариант (политик имел опыт самостоятельного принятия решений,  в отличие от рядового чиновника, привыкшего лишь беспрекословно выполнять инструкции). В таком случае далеко не всегда можно ожидать от него понимания того, что представляют из себя «права человека». Тем не менее, среди Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и сегодня есть Уполномоченные с «правозащитным сознанием». Это же относится и к сотрудникам их аппаратов.

Основное отличие в том, что Уполномоченные по правам человека являются государственным институтом. Это несет в себе как плюсы – например, стабильная и солидная заработная плата и наличие помещения, транспорта и т.д., так и минусы: они являются частью государственной системы управления, и, хотя и не встроены в какую-либо «властную вертикаль», а действуют достаточно автономно, но, в случае серьезных конфликтов с двумя основными ветвями власти, их могут  отправить в отставку, как это произошло в 2009 году в Санкт-Петербурге, в 2010 году – в Ненецком автономном округе и в 2013 году – в Томской области.

Кроме того, Уполномоченные по правам человека действуют на основе соответствующих законов, то есть имеют серьезное нормативное регулирование, что дает им определенную административную силу, но в то же время и ограничивает в существенной мере их инициативу.

Общественные же правозащитные организации не имеют ни соответствующего материального или нормативного обеспечения, что заставляет их постоянно искать ресурсы для своего существования, но при этом никто не вправе им указывать на формы и методы их деятельности, если они не нарушают общее законодательство для общественных организаций. Отметим здесь и ограничение видов их финансирования в связи с введением понятие «НКО – иностранный агент», точнее говоря, появление существенных сложностей в их работе в случае получения финансирования от зарубежных источников.

Принимая во внимание этот различный контекст деятельности государственных и общественных правозащитных организаций, перейдем к анализу работы с обращениями в общественных правозащитных организациях в сравнении с рассмотренным нами выше функционалом аналогичной работы в аппаратах Уполномоченных по правам человека.

1) Получение жалобы (по почте, в процессе личного приема)

В случае правозащитных общественных организаций жалобы или обращения, так же, как и в случае института Уполномоченного по правам человека, могут поступать самым различным способами.

«Это может быть телефонный звонок, это письмо по электронной почте, либо обращение через фэйсбук, либо почтовое отправление, например, если обращается человек из мест лишения свободы»[1].

Об этом же говорили и другие наши респонденты. Различие может быть в случае разных целевых групп. Так, в случае Межрегиональной благотворительной общественной организации «Ночлежка», фокусной группой которых являются бездомные,  заявителей могут и «привозить»[2].

«Люди обращаются  по разным вопросам, не могу сказать, что они специфично обращаются в правозащитную организацию, потому что нарушены их права человека. Любое нарушение своих прав, либо какое-то своё неудобство-неудовлетворённость они считают нарушением прав человека. И уже в ходе  консультирования, то есть в начале, когда поступает обращение, в независимости от того, каким образом оно поступило, мы пытаемся выяснить, конкретизировать правовой запрос или вычленить правовой запрос из того потока  сознания, который чаще всего присутствует там в электронной почте и так далее, и после того как мы  вычленили этот правовой запрос,  мы начинаем уже  приглашать человека на консультацию, либо же оказывать ему правовую помощь удалённо»[3].

Здесь респондент описывает наиболее общий случай. Но в зависимости от специфики организации возможен и иной подход – проведение право-просветительских занятий ПЕРЕД консультациями. Такой подход практикуется и хорошо себя оправдал в практике общественной правозащитной организации «Солдатские матери Санкт-Петербурга» в отношении призывников:

«С призывниками у нас несколько другая работа потому, что обращений много, мы их как-бы структурируем, мы проводим просветительскую работу, занятия школы прав человека, тематические занятия. И консультации у нас возможны только после занятий, т.е. в начале человек приходит, слушает занятия, ну, просто потому, что мы там аккумулируем абсолютно значимые вопросы, потому, что, как правило, они одни и те же. Это форма получения информации, то, что пригодится человеку. А впоследствии уже после занятий идет консультирование»[4].

Естественно, что с клиентами «Ночлежки» подобный подход недопустим.

2) Проведение консультации с рекомендациями определенных правовых действий /либо решение «принятие случая к рассмотрению» (что не исключает и проведения консультации)

Этот этап работы с жалобами и обращениями в случае правозащитных организаций играет существенно большее значение, чем в случае работы с жалобами в институте Уполномоченного по правам человека, что связано с неофициальным характером возможных последующих обращений в органы государственной власти. Сущностный же и фокусный совет автору обращения может сыграть важную роль в восстановлении его нарушенных прав. Таким советом может быть и совет обратиться в другую, более соответствующую ситуации правозащитную организацию, то есть «диспетчерская» функция:

«например, человек обращается, и  мы выясняем, что ему нужно обратиться в специализирующиеся на этих вопросах организации, тогда мы просто диспетчируем в соответствующую организацию. Там, в «Ночлежку», либо в Центр помощи женщинам и так далее[1]».

О такой же практике реализации диспетчерской функции говорит и другой респондент, ведущий прием от имени Правозащитного совета    Санкт-Петербурга:

«вот ко мне, например, Юрий Иннокентьевич [Вдовин] посылает своих знакомых, чтобы разобраться по каким-то вопросам. Или Карлинский, например, Игорь Залманович, который занимается «Ночлежкой».  Мы обмениваемся клиентурой, если он не может решить вопрос, то посылает человека ко мне. А если это касается только права бездомного с оформлением документов, я всегда посылаю к нему.»[2].

Сотрудники правозащитных организаций стараются также действовать по принципу «не навредить обратившемуся», особенно если человек продолжает находиться в ситуации ограничения свободы, например, в армии.

«Большинству из тех, кто к нам обратился, мы рассказываем несколько вариантов действий. Например, если вас побили в армии, вы можете: а) подать заявление в следственный отдел; б) попробовать комиссоваться по здоровью; в) мы можем написать анонимку без указания вашего ФИО в прокуратуру или в следственный отдел. Это может привести (или не привести) к тому, что через какое-то время [воинская ]часть позатихнет, потому что там прокурорские работники будут ходить… Мы стараемся не решать за человека потому, что мы – не гадалки, мы не знаем, как развернется будущее, это – лично его ответственность».

Другая ситуация с такой фокусной группой, как бездомные. Здесь, как справедливо отметил наш респондент, «юридическая помощь не ограничивается консультациейКонсультирование это не просто разговор с человеком, консультирование состоит из разных этапов. Во-первых, это сбор информации о человеке, о его ситуации, это разъяснение ему его ситуации с точки зрения действующего законодательства и возможных путей, соответственно, решения ситуации И зачастую именно на этом этапе составляются какие-то небольшие несложные заявления, не просто ты человеку расскажешь: «Тебе надо составить такое заявление». Ты ему это заявление пишешь»[3].

И далее респондент обращает внимание на очень важный аспект работы его организации, в которой наряду с юридической, бездомные получают одновременно и социальную помощь:

«важно чтобы там же он смог получить еду, какие-то другие услуги, повышающие его ресурсы: там постирать, помыть, переночевать и т.д.»[4].  Респондент отмечает важное отличие его организации от структур, оказывающих бесплатную юридическую помощь за счет государства и обязанных отчитываться перед ним, например, количеством часов таких консультаций. «У нас немножко другие походы, для нас важно добиться изменения качества жизни человека. И вот этот подход говорит нам о том, что этого можно добиться только в сочетании юридической помощи и социальной помощи»[5].

Отметим, что подобное сочетание юридической и социальной помощи, как правило, не свойственно государственным правозащитным организациям. Одним из исключений из этого правила является опыт деятельности Уполномоченного по правам человека в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой, которая также практиковала оказание социальной помощи в тех случаях, когда это было необходимо.

3) Классификация жалобы и «заведения формуляра», включая сбор необходимых документов

На этом этапе системности в деятельности общественных правозащитных организаций еще меньше, чем в работе Уполномоченных по правам человека. Насколько нам известно, каких либо попыток разработать единую систему классификации жалоб на нарушение прав человека, своего рода рубрикатор, даже и не предпринималось. Возможно, это связано с тем, что опыт подготовки правозащитного доклада о ситуации с правами человека в России, который имел место в начале нулевых годов под эгидой Московской Хельсинской группы, оказался недолговечным, и более таких попыток не делалось.

Учет конкретных случаев обращений, тем не менее, ведется, но у каждой организации по-своему. Например, в «Гражданском контроле поступают так:

«От человека берётся заявление на оказание бесплатной правовой помощи, анкета заполняется с ним вместе, чтобы выяснить ряд вопросов, в частности, откуда он узнал  о нас и так далее. Дальше юрист начинает с ним работать, изучает вместе с ним. Документы уже у неё на руках, потому что ей прислали их по электронной почте, соответственно, она уже имеет какое-то представление, задаёт дополнительные вопросы и обсуждает с человеком возможности. И, в зависимости от пожелания клиента, мы начинаем реализовывать эти возможности. Юрист ведёт файл на такого человека – досье. Печатное мы не ведём, ведём электронное»[1].

В «Солдатских матерях» поступают так:

«На каждого обратившегося, который требует чуть больше, чем просто «вопрос-ответ», мы заводим анкетку. Обращений много,  чтобы просто не забыть… Если на человека анкетка заведена, отдельно мы их как-то не градируем. Есть люди, у которых просто анкетка, куда все данные заводятся, а есть люди, у которых анкетка, и туда будем что-то писать, какое-то обращение, заявление или жалобу. Мы сопровождаем людей полностью, т.е. в военкомат мы с ними не ходим, а вот в суды я выхожу. Не во все, а в те, которые мне интересны»[2].

Аналогичным образом действует и «Ночлежка».

4)-5)   Проведение «проверки» жалобы (расследование случая нарушения прав человека). Принятие решения по итогам проверки.

На этом этапе у самой правозащитной организации, в отличие от Уполномоченного по правам человека, нет возможностей для самостоятельной проверки (расследования) случая возможного нарушения прав человека. Да и сами организации такой задачи не ставят, так как в их функционале отсутствует такой документ, как Заключение, которое они могут направить для принятия решения в те или иные властные структуры. Как правило, проверка факта нарушения прав человека проводится на предыдущем этапе, при знакомстве с имеющимися документами. Иногда, впрочем, такая проверка проводится и именно в «письменном виде», путем получения дополнительных документов, которые бы подтверждали факт нарушения прав человека.

Впрочем, хотя самостоятельно правозащитная организация правом на расследование не обладает, таким правом – правом на адвокатское расследование обладают адвокаты, которых, например, «Гражданский контроль» иногда нанимает для сопровождения дела в суде[1]. Другая организация – «Солдатские матери», которая также сопровождает дела некоторых своих подопечных в суде, отказалась от такой практики:

«Раньше у нас была такая практика, когда мы советовались с адвокатами, которым мы доверяем. Но со временем у нас эта ситуация отошла. Просто потому, что это тоже вопрос репутации. Посоветуете такого адвоката, потом будете обвинять, что он плохо отработал. Потому мы либо сами ведем дела,  либо предлагаем искать адвоката. В некоторых случаях мы можем кого-то порекомендовать. Но в большинстве случае мы стараемся вести дела сами»[2].

6) Направление заключения по адресату и оценка ответа (действия по восстановлению нарушенных прав человека)

В случае общественных организаций корректнее говорить о конкретных действиях по восстановлению нарушенных прав человека. Проведенный анализ показал наличие следующих форм  таких действий:

  • Организация сама каких-то действий не предпринимает, но сопровождает своими консультациями и советами самостоятельную деятельность человека по защите и / или восстановлению  его нарушенных прав.
  • Организация помогает человеку последовательно восстанавливать различные права
  • Обращения в органы власти с просьбой восстановить нарушенные права от имени сотрудников правозащитных организаций, как обычных юристов, как представителей этого человека
  • Обращение в органы власти от имени правозащитной организации.
  • Обращения в органы власти при поддержке различных организаций регионального и федерального уровня, реально выполняющих медиаторские функции.
  • Обращения в СМИ – с целью влияния на власть через формирование общественного мнения.
  • Обращения в суд и судебное сопровождение (своими силами или силами нанятых адвокатов), включая и обращения в Европейский суд по правам человека.

Рассмотрим некоторые из них подробнее.

Организация сама каких-то действий не предпринимает, но сопровождает своими консультациями и советами самостоятельную деятельность человека по защите и / или восстановлению  его нарушенных прав

Такой вид деятельности встречается, если публичное вмешательство правозащитной организации может усугубить невзгоды человека. Так, например, действия организации «Солдатские матери» заключаются в том, что

«в большинстве случаев мы просто говорим с человеком, рассказываем ему варианты действий, чтобы защитить свое право, и он потом сам уже решает… Если это – призывник в большинстве случаев мы просто даем консультацию, что вы поступаете так-так, пишите жалобу. После этого человек, например, пересылает нам жалобу, мы ее проверяем, смотрим, что там все нормально понятно написано. При этом все равно оставляем очень широкую возможность литературного изложения. Если это по военнослужащему, где-то в половине случаев они действуют самостоятельно, скидываем ему образец заявления. Но в большинстве случаев обращение типичное, например, как попасть на военно-врачебную комиссию. Там пишут заявление родственники, сам военнослужащий – рапорт, образцы у нас есть, мы их скидываем. Человек может прислать нам на проверку, когда напишет. Но в любом случае он действует самостоятельно»[1]

Организация помогает человеку последовательно восстанавливать различные права

Такая ситуация возникает, когда у человека очень много проблем, которые могут разрешаться последовательно, но уже благодаря помощи организации. Именно так часто помогает людям «Ночлежка»:

«Понимаете, у человека может быть клубок проблем. И вот когда эти проблемы начинаешь решать, зачастую одна проблема, потом вторая, потом третья, потом четвертая, пятая.  Простой пример, приходит человек без документов, да, пенсионного возраста. Первая проблема, которая встает перед нами, это установить его личность и паспортизировать. Оказываем ему помощь по этой тематике. Дальше только потом может встать вопрос о том, как собрать документы, подтверждающие стаж, заработок, прочее, назначение пенсии. Дальше встает вопрос устройства, допустим, в интернат для престарелых. И вот эта цепочка, зачастую, решается не одномоментно… У нас есть клиенты, с которыми мы работаем годами»[1].

Обращения в органы власти с просьбой восстановить нарушенные права от имени сотрудников правозащитных организаций, как обычных юристов, как представителей этого человека или от имени правозащитной организации

В арсенале действий правозащитной организации «Гражданский контроль» есть целый набор.

«В зависимости от того просто, какая у человека ситуация мы выбираем путь: либо мы составляем ему исковое заявление от его имени, и тогда мы никак не фигурируем, либо же мы обращались от правозащитной организации»[1].

Аналогичным образом действует и организация «Солдатские матери Санкт-Петербурга»:

«В тех случаях, когда необходимо вмешательство организации, в экстренных случаях, либо когда они имеют значимый интерес или когда человек лишен возможности сам составить заявление, или нет у него родственников, мы уже вступаем, пишем обращение от организации»[2].

Возможен вопрос, почему вообще используется такой вариант, когда сотрудники организации выступают «как обычный юрист, как обычный представитель». Ответом может быть ситуация, когда вмешательство правозащитной организации может не помочь конкретному человеку, а, напротив, усугубить ситуацию, например, если организация имеет статус иностранного агента.

Обращения в органы власти при поддержке различных организаций регионального и федерального уровня, реально выполняющих медиаторские функции

Пример такой ситуации описала в своем интервью Н.Л. Евдокимова, которая ведет прием жалоб и обращений от имени Правозащитного совета Санкт-Петербурга:

«Этим занимаюсь я, как ответственный секретарь правозащитного совета и как советник уполномоченного по правам человека. Я веду приём и, собственно, как член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, использую рычаги всех трёх аппаратов. Это уровень города, соответственно работаю с исполнительными органами исполнительной власти нашего города. Поскольку по всяким причинам очень хорошо с ними знакома. Следующий федеральный уровень. Значит, у меня есть рычаги и на федеральном уровне»[1].

Обращения в СМИ – с целью влияния на власть через формирование общественного мнения

В этом случае может возникать дилемма – между личной безопасностью и общественным интересом. Вот как она обычно решается в «Солдатских матерях Санкт-Петербурга»:

«Даже если нам известно, что есть нарушение, а человек говорит: нет вы его не публикуйте, мы стараемся не публиковать. Возникает такая сложная дилемма общественного интереса и личного интереса человека. Она решается очень по-разному. Если мы видим, что общественный интерес прямо, жестко превалирует, мы все равно можем написать обращение. Это бывает крайне редко. Мы никогда не будем раскрывать источник информации в таком случае. Но такие случаи возможны»[1].

Возможность публичного освещения конкретных, общественно-значимых случаев использует в своей практике и секретарь Петербургского правозащитного совета Н.Л. Евдокимова:

«если это вопрос публичности, значит, выхожу на СМИ, и говорю, вот такой случай, давайте-ка мы его опишем, потому что он не единичный, может быть на примере. Ну, то есть, в общем, рычаги есть. Этим пользуются и все  члены нашего совета»[2]

Обращения в суд и судебное сопровождение (своими силами или силами нанятых адвокатов), включая и обращения в Европейский суд по правам человека

Эту форму защиты прав человека используют все три упомянутые здесь общественные правозащитные организации. При этом сопровождают дело в суде либо юристы этих организаций, либо организации нанимают адвокатов, которым они доверяют, как это иногда делает организация «Гражданский контроль».

7) Обобщение случаев нарушения прав человека, анализ их причин.

Так как в функционале общественной правозащитной организации отсутствует такая форма деятельности, как «Действия после получения ответа на заключение», являющаяся важной частью функционала работы с жалобами института Уполномоченного по правам человека,  то мы переходим сразу к финальной фазе этого процесса – обобщению случаев нарушения прав человека и анализу их причин.

В ходе экспертных интервью задавался вопрос о том, как это происходит в каждой из организаций. В «Гражданском контроле» ситуация такая:

«Мы  анализируем ситуацию в интересующих нас аспектах прав человека — это право на справедливое судебное разбирательство — наш основной приоритет, и те жалобы, которые к нам поступают, мы просто  анализируем их на предмет, какие новые проблемы возникают у людей, либо всё те же старые. Отдельного отчёта мы не создаём, отдельной аналитики, касающейся непосредственно наших заявителей, мы не ведём. Мы используем информацию, получаемую в результате этих жалоб как подкрепляющее доказательство при составлении общих отчётов организации о, например, соблюдении принципа гласности в судах Санкт-Петербурга»[1].

Респондент из «Солдатских матерей Санкт-Петербурга» сообщил:

«Мы делаем скорее аналитические материалы не о нашей работе, а о проблеме. О тех обращениях, проблемах,  с которыми к нам обращаются… В конце года мы выпускаем, подводим итоги. В середине – после окончания призыва аналитическую справку мы составляем и направляем в госорганы»[2].

Респондент из фонда «Ночлежка»:

«Надо понимать, что помимо всего прочего есть социология определенная. То есть, когда к нам человек приходит, мы собираем информацию. У нас есть опрос такой небольшой, на который человек отвечает. Эта информация идет в органы власти… Не только питерским, но и с федеральным уровнем мы общаемся. Причем в разных видах, чаще всего она не попадает в виде «вот мы подвели итоги, у нас такие данные». А когда мы обращаемся по какой-то тематике, мы говорим, что вот, эта категория имеет вот такие параметры».

Мы видим, что каждая организация подводит итоги и формирует аналитические материалы по-своему, и каких либо обобщающих материалов по деятельности различных правозащитных организаций  никто не делает. У Правозащитного совета Санкт-Петербурга в первые четыре года его деятельности был опыт подготовки собственных докладов о ситуации с правами человека в городе. Этот практика прекратилась вместе с избранием на пост Уполномоченного по правам человека А.В. Шишлова, который наладил конструктивные партнерские отношения с Правозащитным советом.[3]

8) Подготовка предложений по изменению законов и иных нормативных актов

В ответах двух респондентов прозвучала также информация об участии правозащитных организаций в совершенствовании российского законодательства. Так, И.З. Карлинский рассказал о своем опыте выявления в начале 90-х годов несоответствия применительной практики  законодательству о пенсии, что привело к существенному росту защищенности прав инвалидов с детства. А А.Н. Горбачев сообщил о современном опыте экспертной оценки законопроектов силами «Солдатских матерей Санкт-Петербурга»:

«Мы отслеживаем законодательные инициативы, которые запускаются. Если мы видим, что они какие-то не очень здоровые с правозащитной точки зрения, то мы делаем независимое экспертное заключение, отправляем его в госорганы. Либо, например, начинаются общественные слушания, назначается какая-то проблематика, мы вносим свои предложения по этой проблематике. Тут я хочу сказать, что довольно хороший процент у нас, т.е. порядка 50% всех наших предложений учитывается»[1]

В заключении приведем краткую схему работы с обращениями в общественных правозащитных организациях (рис. 2)

shDoc

Заключение

Мы видим существенные отличия схемы работы общественных правозащитных организаций с жалобами и обращениями от аналогичной схемы работы института Уполномоченных по правам человека. Прежде всего, это отсутствие в большинстве случаев самостоятельного расследования ситуаций нарушений прав человека иным путем, как «бумажным» методом, основываясь на имеющихся документах. Исключением является возможность адвокатского расследования в случае привлечения к судебному процессу адвокатов.

Во вторых, это существенно больший спектр возможного репертуара действий  по защите прав человека, по сравнению с аналогичным репертуаром Уполномоченного по правам человека.

Наконец, это отсутствие регулярной системной работы по анализу и обобщению случаев нарушения прав человека у общественных правозащитных организаций по сравнению с Уполномоченными по правам человека, которые обязаны готовить ежегодные доклады о ситуации с правами человека в регионах.

[1] Интервью с Е.В. Шаховой, председателем правозащитной организации «Гражданский контроль», 17.04.2020.

[2] Интервью с И.З. Карлинским, консультантом по социально-правовым вопросам благотворительной организации «Ночлежка», 17.04.2020 г.

[3] Интервью с Е.В. Шаховой.

[4] Интервью с А.Н. Горбачевым, сотрудником общественной правозащитной организации «Солдатские матери Санкт-Петербурга», 17.04.2020.

[1] Интервью с Е.В. Шаховой.

[2] Интервью с Н.Л. Евдокимовой, секретарем Правозащитного совета Санкт-Петербурга, членом Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, 17.04. 2020.

[3] Интервью с И.З. Карлинским.

[4] Там же

[5] Там же.

[1] Интервью с Е.В. Шаховой.

[2] Интервью с А.Н. Горбачевым

[1] Интервью с Е.В. Шаховой.

[2] Интервью с А.Н. Горбачевым.

[1] Интервью с А.Н. Горбачевым.

[1] Интервью с И.З. Карлинским.

[1] Интервью с Е.В. Шаховой.

[2] Интервью с А.Н. Горбачевым.

[3] Интервью с Н.Л.Евдокимовой.

[1] Интервью с А.Н. Горбачевым.

[2] Интервью с Н.Л. Евдокимовой.

[1] Интервью с Е.В. Шаховой.

[2] Интервью с А.Н. Горбачевым.

[1] Интервью с Н.Л. Евдокимовой.

[1] Интервью с А.Н. Горбачевым.