Президент Межрегионального центра «Стратегия» Александр Сунгуров провел сравнительный анализ деятельности правозащитных приемных некоммерческих организаций и аппарата Уполномоченного по правам человека. В ходе исследования выявлены существенные отличия в схемах работы с жалобами и обращениями граждан.
Ниже представлена первая часть исследования.
Александр Сунгуров
Сравнительный анализ работы общественной приемной в правозащитной организации и в аппарате УПЧ
Работа с обращениями жителей является одним из основных функционалов российских правозащитных организаций. Наряду с общественными правозащитными организациями накоплен и определенный опыт деятельности государственных правозащитных организаций, а именно института Уполномоченного по правам человека. Как государственный правозащитный институт на федеральном уровне он действует с 1998 года. Также он создан и работает во всех 85-ти субъектах Российской Федерации. Развитие этого института сегодня стало предметом анализа различных исследователей.
В этой связи, рассмотрение деятельности общественных правозащитных организаций по работе с поступающими к ним обращениями и жалобами, имеет смысл провести в сравнении с уже накопленным аналогичным опытом института Уполномоченного по правам человека. Именно это и является целью настоящего исследования. Отметим, прежде всего, что мы будем основываться именно на опыте института Уполномоченного по правам человека, как зафиксированного в Российской Конституции института. Мы понимаем, что интересный опыт накоплен и в рамках деятельности институтов Уполномоченного по правам ребенка, по правам человека и т.д., однако эти институты в различных регионах действуют в различных форматах, обладая различной самостоятельностью (или ее отсутствием), иногда приближаясь к отделам или бюро по работе с жалобами. Институт же Уполномоченного по правам человека в целом, по крайне мере, по своим нормативным основам, способен работать если не независимо от исполнительной власти, то достаточно автономно. Кроме того, в данном тексте мы будем основываться на более чем двадцатилетнем опыте анализа деятельности этого института (и в России и в других странах), накопленном Межрегиональным центром СТРАТЕГИЯ и обобщенном в ряде публикаций.
Анализ деятельности приемных общественных правозащитных организаций основывается, во-первых, на анализе веб-сайтов правозащитных организаций, а также на материалах экспертных полу-структурированных интервью, проведенных в апреле 2020 года с представителями четырех петербургских правозащитных организаций – «Гражданский контроль», «Солдатские матери», «Ночлежка» и Правозащитного совета Санкт-Петербурга.
А. Работа с жалобами и обращениями в аппаратах Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
Все виды активностей Уполномоченных по правам человека можно условно разделить на две основных части – это ре-активная и про-активная деятельность. Под ре-активной деятельностью мы понимаем реакцию на нарушения прав человека, а именно работу с жалобами и обращениями, поступающими в аппарат Уполномоченного, а также расследование случаев нарушения прав человека «по собственной инициативе», когда о таких случаях Уполномоченный узнает из СМИ или других источников.
Про-активная деятельность:
— это вся работа, направленная на предупреждение нарушений прав человека,
— это просвещение в области прав человека, как часть гражданского образования,
— это работа по совершенствованию законодательства,
— это обращения в Конституционный Суд РФ, а также, в случае их наличия – в конституционные и уставные суды субъектов РФ.
Эти два направления, конечно же, связаны между собой, и объединяют их Ежегодные и Специальные доклады Уполномоченных, в которых обобщается опыт и статистика выявленных нарушений прав человека и одновременно (в идеале!) формулируются предложения по предупреждению таких нарушений.
Мы, в соответствии с задачей настоящего текста, сконцентрируемся на ре-активной деятельности Уполномоченных и их сотрудников. На основании нашего анализа и опыта работы сотрудников аппаратов УПЧ, представляемого ими в процессе семинаров-тренингов для сотрудников, организуемых Центром Стратегия совместно с Центром подготовки руководителей («Особняк Кочубея») в г. Пушкине в течение последних двадцати лет, мы выделяем следующие этапы работы с жалобами и обращениями:
1) Получение жалобы (по почте, по электронной почте, в процессе личного приема).
2) Проведение консультации с рекомендациями определенных правовых действий /либо решение о «принятие случая к рассмотрению» (что не исключает и проведения консультации).
3) Классификация жалобы и «заведения формуляра», включая сбор необходимых документов.
4) Проведение «проверки» жалобы (расследование случая нарушения прав человека).
5) Принятие решения по итогам проверки.
6) Направление заключения избранному адресату и оценка его ответа.
7) Действия после получения ответа на заключение.
8) Обобщение случаев нарушения прав человека, анализ их причин (будут представлены в Ежегодных и Специальных докладах).
На этом завершается собственно ре-активная часть деятельности. Но для полноты картины отметим и действия уже в рамках про-активной деятельности УПЧ:
1) Подготовка предложений по изменению законов и иных нормативных актов.
2) Анализ ситуации с соблюдением прав человека (по иным источникам, чем жалобы и обращения).
3) Подготовка Ежегодного и Специальных докладов и обсуждение их проектов с правозащитным и экспертным сообществом.
4) Представление докладов Главе региона и Законодательному собранию и их обсуждение.
5) Публикация докладов в СМИ и их обсуждение в структурах гражданского общества.
Далее рассмотрим этапы работы с жалобами и обращениями более подробно.