В конце прошлого года Правительство РФ  внесло в Госдуму разработанный  Минюстом законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общественных объединениях» в части установления уведомительного порядка деятельности общественных объединений, не являющихся юридическими лицами». Законопроект вносит обязанность для всех незарегистрированных общественных объединений «выйти из тени», подав уведомление о своей деятельности, а также ежегодно размещать информацию о продолжении деятельности на сайте Минюста.

Какие группы граждан, согласно законопроекту, попадают под понятие  незарегистрированного общественного объединения, какие санкции к ним будут применять при невыполнении закона и как принятие поправки отразится на конституционном праве на свободу объединений, проанализировала в своей статье адвокат Марина Агальцова.

О новом законопроекте по изменению федерального закона «Об общественных объединениях»

25 декабря 2018 года, прямо перед новогодними праздниками, Минюст разработал, а Правительство внесло в Госдуму законопроект с длинным названием «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общественных объединениях» в части установления уведомительного порядка деятельности общественных объединений, не являющихся юридическими лицами».[1]

Название законопроекта не обещало ничего глобального. Но не тут-то было.

В этой статье разберем основные положения законопроекта, а также регулятивное воздействие, которое он окажет.

Введение

Петр I говорил: «Надлежит законы и указы писать явно, чтобы их не перетолковывать».

Предлагаемый Минюстом законопроект не написан явно. В законопроекте устанавливается необходимость всем незарегистрированным общественным объединениям «выйти из тени», подав уведомление о своей деятельности, а также ежегодно размещать информацию о продолжении деятельности на сайте Минюста.

Основная претензия к законопроекту – его формулировки настолько широки, что под них подпадает любая группа из двух человек, которая собирается на постоянной основе. Например, группа бегунов, которые регулярно бегают по улицам и паркам Москвы. Школьные родительские комитеты и клубы по интересам тоже подпадают. Например, если группа разговорного иностранного языка собирается раз в неделю за чашкой чая, чтобы попрактиковать английский или французский, то она считается «общественным объединением». А значит, в силу ст. 5 ФЗ от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» подпадает под законопроект. [2] То есть этим группам нужно ежегодно публиковать уведомление о деятельности. В противном случае группу могут ликвидировать в судебном порядке. А при продолжении деятельности ее участникам грозит административная и уголовная ответственность.

Текст любого законопроекта необходимо примерять к разным жизненным ситуациям, чтобы понять, как он будет работать.  Если при тестировании окажется, что законопроект не достигает заложенной в нем цели  или регулирует то, что не должен регулировать, то он не полежит одобрению.

К сожалению, в законопроекте не указана цель его создания, поэтому протестируем его только на пропорциональность его регулирования.

Тестируем законопроект

Предположим, родители класса 6 «а» школы № 190 г. Екатеринбурга решили объединиться в группу, чтобы решать возникающие при обучении детей вопросы. В силу процитированной ст. 5 ФЗ «Об общественных объединениях», эта группа является общественным объединением.

Разумно предположить, что родительский комитет будет (хотя бы иногда) обсуждать вопросы недостаточного финансирования школ, невысокого качества образования, отсутствия нормальных компьютеров у школьников. Другими словами, они будут обсуждать общественно-значимые вопросы.

Естественно, никакого устава родители не приняли. Тем не менее, это, скорее всего, не будет основанием считать, что организации нет. [3] Поэтому на родителей накладывается обязанность уведомить о создании объединения и ежегодно уведомлять о продолжении деятельности.

Согласно законопроекту, если общественное объединение не подало уведомление о деятельности, то оно может быть лишено таких базовых прав, как:

• право свободно распространять информацию о своей деятельности;
• право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Собранием считается «совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов» (ст. 2 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). Так как родители предполагали встречаться раз в месяц в школе или кафе, то встречи будут считаться «собранием».

Мы уже выяснили, что родительский комитет будет обсуждать общественно важные вопросы. Поэтому при неисполнении обязанности размещать уведомление о деятельности родительского комитета, группа особо инициативных родителей может быть ликвидирована. Это означает, что они не смогут больше собираться.

Конечно, не каждый родительский комитет будут ликвидировать. Однако объединения наиболее активных родителей, которые пытаются заставить наиболее нерадивого директора работать, находятся под явным ударом.

Что будет за участие в ликвидированной организации?

В Кодексе об административных правонарушениях есть статья 17.15, которая вводит штраф до 2 500 тысяч рублей за неисполнение требований судебного пристава неимущественного характера. Если будет решение о ликвидации, то родители не должны собираться. Если они будет собираться, то судебный пристав может привлечь их к ответственности по ст. 17.15 КоАП.

Если родители продолжат и дальше собираться, то их могут осудить по ст. 315 Уголовного кодекса за злостное неисполнение вступившего в законную силу решения суда. Наказание до 1 года лишения свободы.

Обычно родители активно  собираются и критикуют руководство школы, если недовольны его деятельностью. Именно в таких случаях шансы быть привлеченными к уголовной ответственности повышаются.

Те же самые выводы применимы к созданию инициативных групп пенсионеров или лиц предпенсионного возраста для обсуждения пенсионной политики государства. И даже постоянные посиделки на кухне за чашкой чая с обсуждением общественно-значимых вопросов также подпадают под действие законопроекта. А значит, могут привести к административной и даже уголовной ответственности.

Где-то в мире есть подобное?

Да, такое регулирование встречается в государствах, не самых близких к идеалам демократии. Например, в Беларуси. В 2005 году в Уголовный кодекс Беларуси была внесена статья 193.1. Согласно этой статье, участие в незарегистрированной организации грозит лишением свободы на срок до двух лет. [4] По информации лишенного регистрации правозащитного центра «Весна», с 2005 по 2012 год 18 членов незарегистрированных организаций были осуждены по статье 193.1. Пятеро из них были приговорены к лишению свободы.[5] Сейчас собираются эту статью декриминализовать. [6]

Но ведь подобное есть и в России?

В 2016 году Пленум Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 64 принял Постановление «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами». В постановлении Верховный суд указал, как действовать при рассмотрении дел, в которых ответчиком выступает незарегистрированное общественное объединение. Фактически суд указал, что процессуальной разницы между зарегистрированным и незарегистрированным объединением нет.

Принципиальное различие между законопроектом и Пленумом заключается в том, что Пленум не вводил для общественной организации обязанности уведомлять о своей деятельности. А законопроект вводит.

В силу ст. 61 Гражданского кодекса РФ, организация может быть ликвидирована при осуществлении юридическим лицом деятельности с другими неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов. Грубость нарушения закона относится к оценочным понятиям, которое суд должен оценивать в каждом конкретном деле. Отсутствие уведомления может стать причиной для юридической ликвидации любой группы из двух человек и более.

Вывод

Таким образом, законопроект касается любого объединения более двух человек. Он налагает обязанность подать уведомление о начале деятельности и ежегодно уведомлять о продолжении деятельности на сайте Минюста. За неисполнение обязанности грозит административная и уголовная ответственность. Следовательно,  регулирование, предлагаемое законопроектом, вездесущее и ставит  под угрозу уголовной ответственности самые широкие круги. Так как в законопроекте даже не указана цель его создания, то необходимость введения столько ограничительных мер неясна. Более того, законопроект налагает несоразмерные ограничения на граждан, а, следовательно, закрепленное в Конституции (а также в Европейской Конвенции) право на свободу объединений, находится под угрозой.

Агальцова Марина Владимировна, адвокат

[1] https://goo.gl/Ccv5th

[2] Согласно ст. 5 «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее — уставные цели).

[3] Согласно предлагаемым правкам статья 13.1 Закона «Об общественных объединениях» будет изложена в следующей редакции:

«Общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, считается созданным с момента
принятия его учредителями решений о создании, утверждении устава и формировании
органов общественного объединения.

Руководитель общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, в течение месяца со дня принятия решения, указанного в части первой настоящей статьи, размещает
в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» уведомление о создании такого общественного объединения…».

[4] https://goo.gl/1H4pdR

[5] https://goo.gl/ewpH68

[6] https://goo.gl/LUsPxi