Эксперт: конституционная «перестройка» чревата серьезными потерями для правовой защищенности граждан

Директор Института прав человека Валентин Гефтер о причинах, целях, опасностях инициативы изменения Конституции, а также о легитимности этой процедуры.

zakon

Сомнительные поправки в Конституцию вместо строгого и честного выполнения ее основных положений

В стране происходит конституционное «землетрясение» сверху. Авторы изменений, вносимых в правовой фундамент государства, и органы власти скоропалительно и безапелляционно их претворяющие в нормы закона, считают это легитимным явлением, обещающим россиянам в скором будущем лучшую жизнь. Их оппоненты из немолчаливого меньшинства полагают происходящее конституционным переворотом и чуть ли не узурпацией власти (см.  Манифест от 23 января 2020 года).

Но главный вопрос в другом: если нынешняя конституционная инициатива сомнительна по своему содержанию и ничтожна с точки зрения легитимности ее реализации, то есть выбор: участвовать ли в  ее «исправлении» до уровня приемлемости или отказаться от любых попыток такого рода «из принципа». Даже если политическая целесообразность и прагматизм понимания, что «все рано примут» преобладают среди критиков президентских поправок в Конституцию РФ.

Очевидно одно: в данном случае Политика берет верх над Правом, а не обратное, то есть не выполняется главное, что характеризует правовое общество и государство – Право вне политики и «над» политикой с ее целеполаганием, интересами правящей бюрократии, отдельных представителей органов исполнительной и законодательной власти.

В этой ситуации сторонникам верховенства права, а не диктатуры закона (даже если его принятие предусмотрено Конституцией  и связано с изменениями в ее главы 3-8), важны не политические мотивы и обстоятельства появления сделанных Президентом предложений, а то, что составляет их содержание и возможные последствия принятия в том или ином виде.  Исходя из этого, необходимо сконцентрироваться на конституционно-правовых моментах, связанных с текущим  «вбросом» изменений в Конституции РФ, в первую очередь тех, что имеют отношение к правам и свободам человека и гражданина, в том числе на участии в управлении государством.

1) Причины и цели конституционно инициативы

Не вдаваясь в детали грядущих перемен в руководстве страны и соотношения ветвей власти в связи с ними, отметим, что страна поставлена перед ложным выбором: перераспределение или монопольная концентрация ряда полномочий в руках той или иной части бюрократии. Тогда как востребовано другое: обеспечение, не на словах, а на деле, правовых гарантий реализации системы сдержек и противовесов между ветвями власти; подлинная независимость судебной и законодательной власти, органов местного самоуправления; повышение их авторитета и доверия к ним людей.

Для этого, в первую очередь, необходимы востребованные обществом перемены в области избирательного законодательства и практики выборов на всех уровнях, недавно вновь сформулированные известными специалистами в этой области (см.  обращение к гражданам России в преддверии выборов-2021), судебно-правовая реформа на основе действующей Конституции и мировых стандартов, признаваемых Российской Федерацией.

2) Легитимность и процедура изменения Конституции

Принципиальные изменения норм Конституции должно быть исторически необходимы и обусловлены реальными запросами граждан, что не следует из наблюдаемой картины общественного мнения и других представлений о потребностях и заботах людей.     В условиях, когда больше половины населения не знакомо или не придает значения Конституции, считая их декларативными либо практически не работающими.  Поэтому любое ее искусственное обновление вызовет только отторжение или пассивное восприятие как очередной кампании в интересах узкой группы лиц у власти. Тем более, что, подобно спецоперации, оно не сопровождается широким обсуждением и профессиональным анализом нововведений, их причин и следствий с участием лучших специалистов в области конституционного права. Все это заведомо обесценивает данную законодательную инициативу. Видимо, поэтому власти прибегли к т.н. общероссийскому голосованию по вопросу о принятии поправок, которые 20 января были внесены Президентом в Государственную Думу РФ. Его неправовая природа и популистский характер настолько очевидны, что нет смысла обсуждать эту процедуру квазилегитимизации властных новаций. Единственный выход из этой ловушки с всеобщим одобрением – отказаться от него под любым предлогом.

Но даже в спешной процедуре оформления поправок в виде законопроекта, внесенного в Государственную Думу, выявилось явное нарушение действующего законодательства, которым (нормами ФЗ №33) запрещается вносить и принимать пакет не связанных между собой поправки в Конституцию одним законопроектом. Нарушение поправимое, но очень показательное…

3) Содержание поправок и угрозы, связанные с их введением в действие

В свете вышесказанного, скорее всего, нет необходимости досконально анализировать все пока рассмотренные лишь в первом чтении поправки к Конституции, тем более, что поступают новые предложения конкретного характера (о наиболее одиозных, в первую очередь, для внесения в преамбулу, говорить нечего). Все-таки необходимо отметить две новеллы, которые напрямую относятся к изменениям в судебно-правовой системе, оставив в сторону политические новации, хотя, в конечном счете, и они способны повлиять на повседневную жизнь россиян.

Первая из таких поправок относится к дополнению ч.3 ст.79 фразой об исполнении решений международных органов, противоречащих в своем истолковании Конституции РФ.  Самый «убийственный» аргумент экспертов состоит  в избыточности этой нормы в принципе, поскольку в части 3 ст. 55 Основного закона, относящейся к «неприкасаемой» главе второй, перечислены основания возможного ограничения федеральным законом конституционных прав и свобод. То есть и положения ч. 4 ст.15 о приоритете международного права над законами России. Поэтому никаких дополнений в другие главы Конституции не требуется… Более того, если на практике предлагаемое поправкой неисполнение решений международных органов выйдет за пределы указанных в ст.55 ограничений, то это откроет широкие возможности не просто для злоупотребления правом, но и для прямого нарушения конституционных норм и принципов.

Другой пример —  предложение о возможности представления Президентом отказа в доверии судьям, совершившим несовместимые с его статусом проступок, по мнению главы государства. Можно спорить, насколько в этом случае президентская власть вторгается в собственно судебную (ведь назначение судей на должность – прерогатива первой и сейчас), но  нельзя отрицать, что, как и в ряде других ситуаций, такая новелла ослабляет корпоративную, и, что важнее, персональную независимость судей всех уровней и «отраслей» вплоть до Конституционного, что особенно опасно.

Повторю: по обеим этим поправкам имеются отличия в позиции экспертов — одни настаивают, что обе противоречат соответствующим нормам (ст. 15 и ст.10) второй главы Конституции. По-моему, даже если не согласиться со столь категоричным выводом, то следует признать, что непосредственное использование и истолкование правоприменителями этих новелл может с большей вероятностью приводить к нарушениям конституционного права на судебную защиту – будь то в российских судах с их откровенно обвинительным уклоном, или в Европейском суде по правам человека, решения которого будут чаще не исполняться нашими властями в их «не-финансовой» части.

Как бы то ни было, но даже по указанным выше поправкам, если их примут в предлагаемом виде, можно говорить о том, что конституционная «перестройка» чревата серьезными потерями для правовой защищенности граждан и всей системы как минимум одной из ветвей власти, так как разрушает целостность и внутреннюю логику Основного закона.  И что бы ни было сказано в заключении Венецианской комиссии Совета Европы по этому поводу (хотя ее выводы предсказуемы), уже сейчас ясно: данная конституционная инициатива сверху непродуманна и вредоносна для столь несовершенной в правовом отношении российской государственности.

Валентин Гефтер