От резолюции ПАСЕ к встрече в Хельсинки. Константин Баранов о реализации плана по разрешению кризиса между Россией и СЕ

16 мая  началась встреча министров в Хельсинки.  Одна из основных интриг этой встречи  — решение, касающееся кризиса в отношениях с Россией.

На апрельской сессии Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) приняла резолюцию, в которой, в том числе, отметила, что прекращение Россией участия в деятельности Ассамблеи «привело к разладу внутри организации, при котором одно государство-член присутствовало в одном уставном органе — Комитете министров и отсутствовало в другом – Ассамблее».

EU-Russia

ПАСЕ призвала к активному диалогу между всеми сторонами, чтобы сохранить миссию Совета Европы и избежать ситуации, в которой крупнейшее государство-участник будет вынуждено покинуть организацию, что также будет иметь «конкретные последствия для граждан России».

ПАСЕ также призвала Россию сформировать свою делегацию и возобновить уплату взносов в бюджет Совета Европы.

За резолюцию проголосовали 105 делегатов, 30 — против, 16 — воздержались.

МИД РФ настаивает на прежней позиции: Россия будет участвовать в заседаниях ПАСЕ только при условии полноправного членства в Ассамблее.

О значении резолюции ПАСЕ и о том, как российское гражданское общество содействует поиску решения по урегулированию ситуации, о возможных вариантах дальнейшего развития событий и о ходе реализации сложного антикризисного плана рассказывает член Координационного Совета международного Молодежного правозащитного движения, участник инициативной группы российских правозащитников за диалог с Советом Европы Константин Баранов.

О ситуации до апрельской сессии ПАСЕ

Сначала коротко о том, как  развивалась ситуация последние  месяцы.

Ряд российских правозащитников забили тревогу в конце прошлого года, когда на осенней сессии ПАСЕ не прошло предложение по изменению регламента Ассамблеи в части усложнения процедуры принятия решений о лишении национальных делегаций права голоса – по так называемым «санкциям ПАСЕ».

Это был проект поправок, предусматривающих более серьезный барьер для оспаривания полномочий национальных делегаций и принятия решения о лишении их права голоса. В соответствии с ним предлагалось принимать санкции не простым большинством голосов, а квалифицированным, собирать больше подписей членов ПАСЕ для того, чтобы проект такого решения вообще предложить и т.д.

На тот момент в этих поправках виделось возможное решение конфликта.

С провалом принятия этих поправок возникло ощущение тупика, так как тут же пошли заявления от официальных российских лиц о том, что Россия будет рассматривать вариант выхода из организации.

Со стороны официальных лиц Европы, в свою очередь, были заявления о постановке вопроса о приостановлении членства России в Совете Европы, так как в июне 2019 года исполнится ровно два года, как она не платит взносы.

(Устав Совета Европы предусматривает за неуплату взносов возможность приостановки права участия страны в работе Комитета министров и Парламентской ассамблеи.

Россия — один из основных плательщиков в бюджет СЕ — в июне 2017 года приостановила выплату взносов в связи с неучастием её делегации в работе Ассамблеи. Одновременно российская сторона предложила внести в регламент ПАСЕ положения, что никто не может лишать полномочий национальные делегации — прим. Редакции).

Ситуация начала сильно накаляться.

Инициативная группа российских правозащитников, опубликовавшая в ноябре прошлого года «Меморандум о пути к преодолению кризиса в отношениях между Советом Европы и Россией»,  до апрельской сессии много взаимодействовала  с европейскими политиками разных уровней. Правозащитники участвовали в январской сессии ПАСЕ, где  общались с Генсеком СЕ и с председателем Парламентской ассамблеи. Также были встречи в нескольких европейских столицах. Активисты призывали европейских политиков обратить внимание на то, что ситуация серьезная, что это не пустые слова со стороны российских властей о возможном выходе из организации. Более того, для них выход из СЕ может быть даже желательной ситуацией, поэтому надо искать компромисс, который позволит, с одной стороны, сохранить членство России в СЕ, с другой – не отступить от ценностей и принципов Совета Европы и продолжать выполнять миссию по защите прав человека на всей территории Европы.

(Цель СЕ– обеспечивать сотрудничество между членами в области прав человека, демократического развития, законности и культурного взаимодействия. В рамках Совета Европы была принята Европейская Конвенция по правам человека. Для надзора за ее соблюдением создан Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), решения которого являются обязательными для государств, подписавших Конвенцию. Надзор за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров – прим. Редакции)

В начале декабря прошлого года Комитет по правилам процедуры ПАСЕ опубликовал официальное мнение о том, что лишение  права голоса национальных делегаций не должно распространяться на голосование по так называемым внешним мандатам.

Одно из важнейших полномочий ПАСЕ — это выборы судей европейского суда, Генсека СЕ и Комиссара по правам человека. Это многоэтапный процесс, но во всех этих случаях последнее слово  – за членами ПАСЕ. И из-за того, что российская делегация не имела права голоса с 2014 года, она не участвовала в выборах примерно половины действующего состава судей Европейского суда и нынешнего Комиссара по правам человека.

В июне текущего года должны состояться выборы нового Генсека СЕ. Российские дипломаты неоднократно заявляли, что если Россию не допустят к участию и в этих выборах, то для них это станет «красной чертой» и весомым аргументом для выхода из СЕ.

(В случае выхода из Совета Европы, в соответствии со ст. 58 Европейской Конвенции, государство должно денонсировать Европейскую Конвенцию по правам человека  — выйти из нее. Такое развитие событий неизбежно вызовет крайне тяжелые последствия для ситуации с правами человека в России – прим. Редакции) .

В декабре было опубликовано мнение Комитета по правилам процедуры ПАСЕ, согласно которому – национальные делегации нельзя лишить права голоса по всем внешним  мандатам.

Это совпало и с тем, что  предлагали российские правозащитники в «Меморандуме».

(В «Меморандуме» предлагалось, в том числе,  внести в регламент ПАСЕ поправки, ограничивающие  национальные делегации  в правах только в рамках самой Ассамблеи, но не лишающие их права голоса на выборах судей ЕСПЧ и других должностных лиц СЕ – уточнение редакции).

Это такой промежуточный вариант: пусть делегации, лишенные права голоса, не голосуют по резолюциям и рекомендациям ПАСЕ. Но внешние мандаты связаны с работой других органов Совета Европы, и страна не может полноценно участвовать в их работе, если она не участвует в этих выборах. Таким образом, логично, чтобы лишение права голоса не распространялось на голосование по этим позициям.

Были надежды, что это приведет к тому, что перед началом январской сессии Госдума и Совет Федерации РФ  все же отправят на утверждение в Страсбург списки национальной делегации. Участие национальной делегации в работе Ассамблеи в течение всего года зависит от того, подали ли списки вовремя – в январе, перед началом зимней сессии —  и были ли эти списки утверждены ПАСЕ.

Для российских властей был выбор:  подать список, который, скорее всего, будет оспорен и  снова будет принято решение об ограничении права голоса, но при этом Россия  будет участвовать в выборах Генерального секретаря. В итоге они приняли решение пойти «ва-банк». В середине января власти заявили, что снова не подают списки, потому что их требования об устранении самой возможности лишения национальных делегаций права голоса («дискриминации национальных делегаций», как они это сами называют), выполнены не были. То есть, заняли позицию «все или ничего»: либо сама такая возможность из правил процедуры ПАСЕ будет исключена, либо они не возвращаются.

Списки российские власти не подали и заявили, что Россия снова в этом году не будет выплачивать  взносы в бюджет СЕ, пока, наконец, ее требования не будут выполнены. Таким образом, они предпочли двигаться дальше по пути эскалации конфликта. Если со стороны представителей СЕ и политиков и дипломатов западных стран к январю, по сравнению с прошлой осенью, появилось больше готовности к поиску компромисса, и они начали делать какие-то шаги навстречу, то российские власти остались в той же непримиримой позиции, и, судя по их публичным официальным заявлениям, уступать не собираются.

Это был момент не слишком обнадеживающий —  из-за  непонимания, как можно убеждать российские власти делать встречные шаги.

Мы призывали западных политиков и дипломатов к более интенсивным контактам с российскими властями, так как у  российского гражданского общества  нет возможности  напрямую и всерьез о чем-то говорить с российским МИДом или  с Администрацией Президента. А даже если бы и были, то надежды на то, что власти  прислушаются  к гражданскому обществу —  не очень сильны.

Мы давали рекомендации, с  какими лицами, принимающими решения, нужно вести диалог. И более интенсивные контакты на  уровне отдельных государств последовали. Очень активно работали Германия, Франция, Финляндия, которая сейчас занимает позицию председателя СЕ. Они достаточно настойчиво вели со всеми переговоры, в том числе с российскими властями.

О ситуации после апрельской сессии ПАСЕ

Группа российских правозащитников присутствовала  на апрельской сессии ПАСЕ. Стало понятно, что к этому времени поменялась позиция нейтрального, ранее неопределившегося большинства парламентариев. Понимание ситуации рядом национальных делегаций стало намного лучше – есть большая готовность к поддержке компромисса со стороны ключевых, крупных делегаций.  Взамен  проекта решения, проваленного осенью из-за скандала, поднятого радикальными противниками участия России в ПАСЕ, был разработан новый план по разрешению ситуации. План достаточно сложный, многоэтапный, и принятие решения на каждом из этих этапов очень зависит от имеющегося расклада сил.  То есть, на любом этапе все может пойти не по плану и, в результате, весь он окажется не реализован. Тем не менее, этот план был по сути согласован ключевыми игроками в СЕ. С ним  согласилось нынешнее руководство ПАСЕ, его поддерживает действующий Генсек СЕ, который тоже достаточно активно пытался добиться положительного разрешения  конфликта, его же продвигает финское председательство в Комитете министров, убеждая  государства-члены в том, что это хороший вариант, который надо поддержать. План предполагает движение навстречу со стороны всех этих структур.

В апреле ПАСЕ приняла решение, которое было первым этапом этого плана.  Рассматривался доклад голландского депутата Тини Кокса, которому была поручена подготовка проекта резолюции по миссии и роли ПАСЕ, по изменениям, которые нужны, чтобы организация эффективно справлялась с текущими вызовами. В числе многих других  вопросов, например —  улучшения координации между СЕ и Евросоюзом, в качестве одного из конкретных решений конфликта с Россией была предложена совместная процедура реагирования на нарушения норм и стандартов СЕ, принципов международного права.

Почему такая процедура может послужить основой для компромисса? Дело в том, что ПАСЕ отреагировала на аннексию Крыма и на начало войны на Донбассе  лишением России права голоса, в том числе, и потому, что у ее членов не было веры в то, что Комитетом министров будут приняты серьезные меры. У ПАСЕ был только этот внутренний инструмент — санкции, которым она сама  распоряжается, она им и воспользовалась.

То, что предлагается сейчас – это новая скоординированная процедура. Ее же предложил в своем ежегодном докладе нынешний Генсек. Она позволяет любому из трех ключевых игроков —  ПА, Комитету министров, где сидят представители всех МИДов государств-членов, и Генсеку СЕ, как высшему должностному лицу организации — инициировать многоэтапную процедуру диалога с государством-нарушителем, где сначала государству будет указано на нарушение, заданы вопросы, дана возможность  объяснить свои действия, затем включается усиленный мониторинг со стороны разных мониторинговых органов СЕ, и если после этого государство-нарушитель не станет выполнять рекомендации по устранению нарушений, то тогда придет очередь политических решений: ставить на повестку дня вопрос о приостановлении членства государства-нарушителя или каким-то другим способом эту проблему решать.

ПАСЕ поддержало это предложение, то есть  согласилась  участвовать в такой совместной процедуре. У парламентариев  есть определенные требования к тому, как эта процедура должна выглядеть, но само это предложение  в апреле было поддержано большинством членов Ассамблеи.

Следующий важный этап плана – встреча  глав МИДов в Хельсинки уже 16-17 мая. И если Комитет министров также примет решение о том, что такая процедура создается, то это даст возможность двигаться дальше.

Логика  в том, что если эта процедура создается, то  ПАСЕ потенциально может отказаться от собственных санкций, так как с возможностью запуска такой процедуры в них уже не будет такой большой нужды. Фактически парламентариям предложили: в обмен на ваши внутренние односторонние санкции мы создаем совместную  процедуру, в которой  вы будете участвовать.

Понятно, что противники отмены санкций могут поддержать эту процедуру только как дополнительную возможность, но не в обмен на санкции. Сторонники плана надеются на то, что большинство в ПАСЕ удастся убедить в том, что при создании этой процедуры санкции не будут иметь смысла. Но все это очень зависит от сильно меняющегося политического расклада, который подвержен воздействию самых разных факторов.

Кроме того, даже если в Комитете министров будет принято положительное решение, то за два месяца, оставшихся до летней сессии, должны быть решены две ключевые проблемы:

  • Для того чтобы Россия могла участвовать в летней сессии ПАСЕ —  в выборах Генсека — и возобновить выплату взносов, в  Ассамблее к этому времени должен поменяться регламент, и организация  должна полностью или частично отказаться от существующего механизма санкций.
  • России должны предоставить возможность подать списки делегации в середине года.

Сейчас, по действующим нормам, если списки не поданы в начале года, то у национальной делегации нет возможности участвовать в работе ПАСЕ в течение всего года. Вот почему в  этой части тоже какие-то изменения придется принимать для того, чтобы к июньской сессии российский парламент мог подать свои списки и  делегаты смогли голосовать за нового Генсека.

Как это будет происходить, и будет ли это происходить, мы увидим очень скоро. На данном этапе все зависит от того, что случится на встрече в Хельсинки.

Инициативная группа российских правозащитников продолжает эту ситуацию отслеживать и предпринимать со своей стороны все возможное, чтобы она решалась, а не оставалась и далее в подвешенном состоянии.